Max van den Berg
Ieke van den Burg
Max van den Berg
Ieke van den Burg
(leden van het Europees Parlement, sociaal-democratische fractie)
juni 2006
2
Inhoud
Inleiding
5
Hoofdstuk 1. Geschiedenis en actuele stand van zaken
Eerste aanbestedingsregels al in 1815
8
Hoofdstuk 2. Misvattingen over Europees aanbesteden
`Voor vijf PC's moet je zo'n heel circus doorlopen'
12
Hoofdstuk 3. Werkingssfeer en algemene inhoud Europese richtlijnen
Het gaat over de manier waarop
17
Hoofdstuk 4. Mogelijkheden voor sociale en ecologische eisen
Vooral ruimte in uitvoeringsfase
23
Hoofdstuk 5. Goed voorbeeld van sociaal verantwoord aanbesteden
Dordrecht eist social return op investeringen
32
Hoofdstuk 6. Hoe de ruimte goed en rechtmatig te benutten
De aanbestedingsprocedure in stappen
37
Informatieve sites
47
3
4
Inleiding
Laat u niet afschrikken door
Europese regels. Gebruik ze!
De Europese en Haagse regels voor openbaar aanbesteden staan bij loka-
le bestuurders niet in een goed blaadje. Daardoor missen we kansen voor
sociaal en duurzaam beleid. Er kan méér dan vaak wordt gedacht.
Europese richtlijnen zetten de toon voor onze aanbestedingsregels. De
achtergrond is het streven naar eerlijke mededinging binnen de Europese
interne markt. Die markt biedt kansen en mogelijkheden. Nederlandse
ondernemers willen graag over de grenzen opereren. Binnen Nederland,
vanuit onze eigen normen en waarden, vinden we het logisch dat overhe-
den alle leveranciers een eerlijke kans geven en geen vriendjespolitiek
bedrijven.
Dat we in Nederland zo veel publieke taken uitbesteden aan private partij-
en, en dus zo váák de aanbestedingsregels moeten hanteren, is niet de
schuld van Brussel. Dat is door politieke meerderheden (soms met, maar
vaak ook zonder de PvdA) in Den Haag besloten. Nederland loopt wat dit
betreft ver voor de troepen uit in Europa. Niet alleen in `harde' sectoren,
zoals de bouw en het openbaar vervoer, maar ook in de sociale sector en in
de zorg, zoals nu met de nieuwe Wet op de Maatschappelijke
Ondersteuning (WMO). Daarin zullen veel zorgtaken moeten worden aan-
besteed.
Politiek instrument
Als we privatiseren en uitbesteden, moeten we ons aan de spelregels van
de interne markt houden. En dat doen we in Nederland slecht, blijkt uit
onderzoek, vooral op lokaal niveau. Dat komt vooral omdat het beeld is
dat de regels vreselijk ingewikkeld, technisch en star zijn. De eerste vraag
waarmee lokale en provinciale bestuurders bij adviseurs aankloppen is
meestal: hoe kan ik de aanbestedingsprocedures vermijden? Als het ant-
woord luidt `dat kan niet', dan haken ze af en laten het uitbesteden verder
aan de deskundigen over. Om aan het eind van de procedure te constate-
5
ren dat het toch niet helemaal heeft opgeleverd wat ze hadden gewild.
Aanbesteden is niet alleen een technisch proces, maar ook een belangrijk
politiek instrument, zo is onze stelling. Wethouders, gedeputeerden, leden
van gemeenteraden en Provinciale Staten moeten door de techniek heen-
kijken en inhoudelijke sturing geven aan het aanbestedingsproces. Er kan
meer dan je denkt en de regels bieden juist nieuwe perspectieven om
sociaaldemocratische politiek te maken. Het voorbeeld van Dordrecht, dat
in deze brochure wordt beschreven, toont aan dat je zelfs arbeidsmarkt-
en werkgelegenheidsbeleid kunt maken via je aanbestedingen.
Ook in de Europese regels is de tijd voorbij dat het alleen maar ging om de
aanbieder met de laagste prijs. Burgers verwachten meer van politici dan
alleen dat ze hun belastingcenten zuinig besteden. Ook een hoge kwaliteit
van diensten en producten, duurzaamheid en maatschappelijke verant-
woordelijkheid kunnen en moeten een plek krijgen binnen het aanbeste-
den. Aanbestedende autoriteiten kunnen wel degelijk hun stempel zetten
op de manier waarop hun opdrachten worden uitgevoerd: een sociaal
verantwoord, een sociaaldemocratisch stempel!
Boswachter Brinkhorst
Bij het tot stand komen van de herziene aanbestedingsrichtlijnen hebben
wij in het Europees Parlement als sociaaldemocratische fractie strijd gele-
verd tegen de pure marktdenkers (alleen de prijs telt) van de Europese
Commissie, onder leiding van Frits Bolkestein. We hebben afgedwongen
dat er, naast vereenvoudiging en modernisering, ruimte voor sociaal en
duurzaam aanbesteden kwam.
In de wijze waarop minister Brinkhorst van Economische Zaken de nieuwe
richtlijnen heeft omgezet in Nederlandse regels, is daar nog weinig van te
merken. Van vereenvoudiging kun je nauwelijks spreken, er komen alleen
maar bepalingen bij. De ontwerp-Aanbestedingswet, die in april aan de
Tweede Kamer werd voorgelegd, heeft bovendien nog zoveel losse eindjes
dat je door de bomen het bos niet kunt zien. Boswachter Brinkhorst lijkt
zelf de weg kwijt. En die sociale en duurzaamheidselementen zijn hele-
maal verloren geraakt.
Vinger aan de pols
In het Europees Parlement houden wij de vinger aan de pols bij de verdere
ontwikkeling van Europese regels. Om te horen wat de knelpunten in de
praktijk zijn, hebben we in januari nog een hoorzitting georganiseerd.
Daaruit bleek dat lokale overheden nog veel problemen ondervinden. De
sociaaldemocratische fractie (PES) pleit voor een kaderrichtlijn waarin
6
beter wordt omschreven wat de bevoegdheden van decentrale overheden
zijn bij het borgen van het algemeen belang binnen de interne markt- en
mededingingsregels. En de drempels waaronder niet Europees hoeft te
worden aanbesteed, kunnen verder omhoog.
Onze collega's in de Tweede Kamer zullen de komende tijd aan de slag
moeten met het wetsvoorstel voor de Aanbestedingswet. Ze zullen door
de lokale en regionale praktijk worden gevoed met onvolkomenheden in
de Nederlandse regels. De noodzaak van vereenvoudiging en stroomlijning
is evident. We hopen dat zij ook stevig aandacht besteden aan het inbed-
den en promoten van de sociale en ecologische aspecten.
Het allerbelangrijkst is dat onze collega's in het lokaal en regionaal
bestuur zich in het openbaar aanbesteden gaan verdiepen. Dat ze niet
meer alleen zuchten en steunen over de regels en zich bij voorbaat laten
afremmen door juristen en technische deskundigen die hen voorhouden
`dat er niks mag van Brussel'. Dat ze oog krijgen voor de mogelijkheden en
uitdagingen die er in aanbestedingstrajecten zitten om beleidsdoelstellin-
gen juist te combineren. Niet alleen belastingcenten zuinig en efficiënt
uitgeven, maar ze tegelijkertijd ook dubbel en dwars besteden om het
publiek belang optimaal te dienen.
Regels optimaal gebruiken
Onze oproep luidt dan ook: laat u niet afschrikken door de Europese en
Haagse regels, maar gebruik ze op zo'n manier dat er sociaaldemocratisch
beleid kan worden gemaakt in alle lagen van het openbaar bestuur. Daar
kunnen we samen aan werken: als PvdA-volksvertegenwoordigers in
Brussel, Den Haag en in de regio. Wij blijven kritisch de Europese regels
verbeteren, onze Tweede-Kamercollega's zullen de voorstellen van
Brinkhorst onder handen nemen. U staat voor de uitdaging de ruimte van
die regels optimaal te gebruiken.
Deze brochure is bedoeld om u daarbij te helpen. Wij horen graag uw kri-
tiek op de regels uit Brussel, maar liever nog veel goede voorbeelden uit
uw eigen praktijk!
Mei 2006
Max van den Berg,
Ieke van den Burg
Nederlandse delegatie van de sociaaldemocratische fractie in het Europees
Parlement
7
Hoofdstuk 1
Geschiedenis en actuele stand van zaken
Eerste aanbestedingsregels
al in 1815
Nederland kent een lange geschiedenis als het om aanbestedingsregels
gaat. Die geschiedenis begint in 1815 en loopt door tot de dag van van-
daag. In de loop van 2006 schreef de Tweede Kamer het volgende, maar
ongetwijfeld niet laatste `hoofdstuk' in de aanbestedingsgeschiedenis:
de behandeling van het kabinetsvoorstel voor een nieuwe
Aanbestedingswet.
Openbaar aanbesteden werd voor de Rijksoverheid voor het eerst verplicht
gesteld bij Koninklijk Besluit in 1815. Het ging om `alle aannemingen van
werken en leverancien ten behoeve van den lande, meerder dan vijf honderd
guldens'. Doel van het besluit was ook toen al: een doelmatig beheer van
middelen en het bestrijden van corruptie onder ambtenaren.
De regels uit dit Koninklijk Besluit werden, samen met enkele andere
regels voor overheidsopdrachten, opnieuw bekrachtigd in de
Comptabiliteitswet van 1927. Het basisbedrag, waarop de wet van toepas-
sing was, lag natuurlijk wel een stuk hoger: op 2500 gulden.
Eerste Europese regels
De eerste Europese regels met betrekking tot de aanbesteding van over-
heidsopdrachten ontstonden pas begin jaren '70. Ze waren bedoeld om
het streven naar een vrije, eerlijke concurrentie binnen de EU (toen nog
EEG) te stimuleren en staan daarom ook bekend als liberalisatierichtlij-
nen. Halverwege de jaren '80 concludeerde de Europese Commissie dat
deze liberalisatierichtlijnen `verre van toereikend' waren en ging zij over
tot het ontwerp van coördinatierichtlijnen. Die hadden als oogmerk de
nationale wetgevingen naar elkaar toe te buigen en ervoor te zorgen dat
het doorlopen van de aanbestedingsprocedures (dus het `hoe') uniform
zou worden.
8
De belangrijkste wetgeving op het gebied van aanbestedingen werd in die
tijd nog gevormd door vier Europese aanbestedingsrichtlijnen voor:
Levering, Diensten, Werken en Nutssector. Nationale wetgevers worden
geacht deze richtlijnen om te zetten naar `dwingende regels' van nationaal
recht.
Nederland maakt hierbij steevast gebruik van de zogeheten verwijzings-
methode. Die komt erop neer dat nationale regelgeving zoveel mogelijk
verwijst naar de inhoudelijke bepalingen van de Europese richtlijnen. Er
wordt dus geen vertaalslag (omzetting) gemaakt naar de eigen nationale
context.
Lappendeken
Halverwege de jaren '80, begin jaren '90 was de stand van zaken rond de
Nederlandse aanbestedingsregels `verbrokkeld'. De regels blonken niet uit
in duidelijkheid en inzichtelijkheid. Bovendien vormden ze `een ware lap-
pendeken'. De Nederlandse regering besloot tot één nationaal wettelijk
kader dat als kapstok moest dienen voor het gehele aanbestedingsrecht.
Dat werd de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen (1993).
Hoewel samenhang en transparantie van de Nederlandse aanbestedings-
wetgeving door de Raamwet wel toenamen, bleef er in de praktijk nog een
behoorlijke lappendeken over. Een belangrijk artikel in de Raamwet name-
lijk is artikel 2. Daarin staat dat alle communautaire regels inzake over-
heidsopdrachten via algemene maatregelen van bestuur worden omgezet
naar Nederlandse wetgeving. Het Parlement hoeft op die manier nauwe-
lijks te worden geconsulteerd en dat scheelt tijd.
In de jaren na 1993 werden wijzigingen in de Europese richtlijnen telkens
met behulp van Besluiten in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd.
Vanaf het Besluit Aanbesteding Werken in 1973 was ook een Uniform
Aanbestedingsreglement (UAR 1972) van kracht. Dat regelde de materiële
uitwerking van de procedures en schreef per procedure voor uit welke
stappen deze moest bestaan. De UAR 1972 kreeg in 1986, 1991 en 2001 nog
drie opvolgers.
Modernisering richtlijnen
In 1998 maakte de Europese Commissie bekend dat de aanbestedingsricht-
lijnen aan modernisering toe waren. Ze wilde de vier richtlijnen vereenvou-
digen, verduidelijken en aanpassen aan het digitale tijdperk.
Deze operatie werd in 2004 afgerond. Sindsdien zijn er nog maar twee
Europese richtlijnen inzake overheidsopdrachten. De drie richtlijnen inzake
Levering, Diensten en Werken werden samengebracht in één richtlijn, de
9
zogenaamde klassieke richtlijn. De aanbesteding binnen de nutssector is
nog steeds in een afzonderlijke richtlijn geregeld, de zogenaamde sector-
specifieke richtlijn.
De verduidelijking zit `m er vooral in dat diverse uitspraken van het Hof
van Justitie in de richtlijnen zijn verwerkt. Die uitspraken geven antwoord
op de vraag of en zo ja, in hoeverre sociale en milieutechnische voorwaar-
den in een aanbestedingsprocedure mogen worden meegewogen.
De aanpassing aan het digitale tijdperk heeft geresulteerd in elektronische
procedurevormen, zoals de elektronische veiling en het dynamisch aan-
koopsysteem.
Omzetting richtlijnen
In 2001 werd in Nederland de Parlementaire Enquête Bouwnijverheid
gehouden. Naar aanleiding van de uitkomsten daarvan besloot het kabinet
om de bestaande Uniforme Aanbestedingsreglementen te vervangen door
één nieuw aanbestedingsreglement, het Aanbestedingsreglement Werken
(ARW 2004).
De richtlijnen uit 2004 zijn omgezet in het Besluit aanbestedingsregels
voor overheidsopdrachten (Bao) en het Besluit aanbestedingen speciale
sectoren (Bass). Bij deze gelegenheid is het ARW 2004 tevens vervangen
door het ARW 2005.
Wederom werd hierbij voornamelijk gebruik gemaakt van de verwijzings-
methode, maar minister Brinkhorst van Economische Zaken gaf bij de pre-
sentatie ervan aan dat dit slechts voorlopige wetgeving betrof. Hij beloof-
de dat een daadwerkelijke vertaalslag zijn beslag zou krijgen in een nieu-
we Aanbestedingswet.
Inmiddels heeft de minister een voorstel daartoe (inclusief Memorie van
Toelichting en advies van de Raad van State) eind maart bij de Tweede
Kamer ingediend. Van de modernisering en vereenvoudiging van de
Europese richtlijnen is in het wetsvoorstel helaas weinig te merken. Er
komen alleen maar bepalingen bij en de ontwerp-wet kent zoveel losse
eindjes dat de gewenste helderheid ver te zoeken is. Daar komt bij dat de
zwaar bevochten ruimte voor sociale en milieuvriendelijke aanbestedings-
voorwaarden, zoals die in de vernieuwde Europese richtlijnen was vastge-
legd, in het wetsvoorstel van Brinkhorst nauwelijks tot haar recht komt.
Het wetsvoorstel zou in de loop van 2006 in het Parlement worden behan-
deld en naar verwachting in 2007 in werking treden.
10
Samenvatting
·
1815: Koninklijk Besluit stelt openbaar aanbesteden voor Rijksoverheid
verplicht
·
1927: bekrachtiging aanbestedingsregels in Comptabiliteitswet
·
'70: eerste Europese aanbestedingsregels inzake overheidsopdrachten
·
'80: liberalisatierichtlijnen worden coördinatierichtlijnen (voor levering,
diensten, werken en nutssector)
·
1993: één nationaal wettelijk kader voor aanbestedingsrecht: Raamwet
EEG-voorschriften aanbestedingen
·
1998: Europese Commissie kondigt modernisering richtlijnen aan
·
2001: Parlementaire Enquête Bouwnijverheid
·
2004: twee vernieuwde Europese richtlijnen van kracht (klassieke en
sectorspecifieke)
·
2004: richtlijnen omgezet in Boa en Bass en ARW 2004 vervangen door
ARW 2005
·
2006: minister dient wetsvoorstel Aanbestedingswet in bij Tweede
Kamer.
11
Hoofdstuk 2
Misvattingen over Europees aanbesteden
`Voor vijf PC's moet je zo'n heel
circus doorlopen'
Mopperen op `Europa'; vanzelfsprekend staat het iedereen vrij om kri-
tisch over de regelgeving uit Brussel te zijn. Maar als het om de Europese
aanbestedingsrichtlijnen gaat, is het nogal eens onjuiste informatie die
de discussie vertroebelt. Daarom: een aantal misvattingen weerlegd.
Misvatting 1: `Alles moet Europees aanbesteed'
Een van de beelden over het Europese aanbestedingsbeleid is dat voor
elke aankoop al zijn het slechts vijf PC's `het hele circus' van een
Europese aanbestedingsprocedure moet worden doorlopen. Dat is een
misvatting.
80 procent. De Europese richtlijnen voor aanbesteding hebben betrekking
op vier categorieën: werken (voorbeeld: aanleg van een weg of bouw van
een zwembad), leveringen (voorbeeld: automatiseringssysteem voor de
gemeentelijke personeelsadministratie), diensten (voorbeeld: training
van gemeenteambtenaren in het kader van klantvriendelijkheid) en open-
bare nutssectoren (voorbeeld: aanleg elektriciteitscentrale).
Voor elke categorie is een drempelwaarde vastgesteld (zie pagina 19).
Wordt de waarde van opdracht lager geraamd dan deze drempelwaarde,
dan hoeven de Europese richtlijnen niet te worden toegepast. Het meren-
deel van de overheidsopdrachten ongeveer 80 procent ligt onder de
drempelwaarden. Deze opdrachten worden dus niet door de Europese
richtlijnen geregeld en hoeven niet Europees aanbesteed te worden. Wel
moeten ze voldoen aan de basisbeginselen van het EG-verdrag: transpa-
rantie, non-discriminatie, vrije mededinging.
Europees en openbaar. De begrippen `Europees' en `openbaar' aanbeste-
den worden vaak door elkaar gebruikt. Dat is niet terecht. Bij een
12
Europese aanbesteding zijn de Europese richtlijnen van toepassing. Dat
betekent dat niet alleen bedrijven uit het eigen land, maar ook die uit
andere Europese landen naar de opdracht mogen meedingen. Europees
aanbesteden moet bijdragen aan het verwezenlijken van een belangrijke
EU-doelstelling: één vrije, interne, Europese markt.
Openbaar aanbesteden is een verzamelbegrip voor een aantal nationale
regels. Die hebben ten doel om het belastinggeld van de burger zo goed
en verantwoord mogelijk te besteden.
Inbesteden. Aanbesteden is het proces dat vooraf gaat aan het verlenen
van een overheidsopdracht. Er bestaat ook zoiets als `inbesteden'. Daar is
sprake van wanneer een aanbesteder de opdracht verstrekt aan een enti-
teit binnen zijn eigen gezagsstructuur. De provincie of gemeente moet op
dezelfde manier op deze entiteit toezicht houden als zij dat op andere
delen van haar organisatie doet. Bovendien moet de entiteit het meren-
deel van haar werkzaamheden ten behoeve van de provincie of gemeente
verrichten. Doorslaggevend bij de beoordeling of van inbesteden sprake
kan zijn, is dat er in de entiteit geen privaat kapitaal mag worden gebruikt
of ingezet.
Reïntegratiediensten worden vaak via inbesteding ingekocht bij bijvoor-
beeld sociale werkplaatsen.
Misvatting 2: `De procedure alleen al kost handenvol geld'
Nulmeting. In 2004 liet het Ministerie van Economische Zaken een nul-
meting verrichten naar de (administratieve) lasten van aanbesteders én
die van de bedrijven die aan een aanbestedingstraject deelnamen. Het
ging niet alleen om aanbestedingen volgens Europese richtlijnen, maar
ook om aanbestedingen waarop nationale regelgeving of interne regels
van toepassing waren. Het onderzoek beperkte zich tot de aanbesteden-
de diensten van de Centrale Overheid in Nederland. Er namen dus geen
gemeenten of provincies aan het onderzoek deel.
Totale lasten. De totale lasten als gevolg van aanbesteden door de
Centrale Overheid werden in 2002 geraamd op 66,9 miljoen euro. Daarvan
kwam 18,5 miljoen ten laste van de aanbestedende diensten en 48,4 mil-
joen ten laste van de bedrijven. De onderzoekers telden alleen aanbeste-
dingen van 50.000 euro (exclusief BTW) of meer mee. Het ging in 2002 om
3152 aanbestedingen.
Lasten aanbestedende dienst. De lasten voor aanbestedende diensten
worden bepaald door het type procedure dat wordt doorlopen. In de bere-
13
kening gingen de onderzoekers ervan uit dat gemiddeld twintig bedrijven
informatie aanvragen, tien aan de selectiefase meedoen, zes een offerte
indienen en uiteindelijk met één partij een contract wordt afgesloten. Dat
levert de volgende lasten voor de aanbestedende dienst op: 17.500 euro bij
een niet-openbare procedure, 14.500 bij een openbare procedure en 2.500
euro bij een onderhandse procedure.
Vooral diensten. Uit het onderzoek blijkt dat het aanbesteden van dien-
sten het grootste deel van het totaal aan lasten uitmaakt: 49 procent. Het
aanbesteden van werken lag op 45 procent en het aanbesteden van leve-
ringen op 6 procent.
(Bron: Meting lasten van aanbesteden door Centrale Overheid, SIRA Consulting, april 2005)
Misvatting 3: `Europees aanbesteden kóst alleen maar geld'
Aanzienlijke kostenbesparing. Het (Europees) aanbesteden kost zonder
enige twijfel geld, zoals uit voorgaande blijkt. Maar het levert ook geld op.
Dat wordt nogal eens vergeten. Uit diverse bronnen blijkt dat (Europese)
aanbesteding van overheidsopdrachten tot aanzienlijke kostenbesparin-
gen kan leiden.
20-30 procent. Aan de hand van 203 empirische studies concluderen twee
gerenommeerde onderzoekers dat Europese of openbare aanbesteding
van overheidsopdrachten gemiddeld een kostenbesparing van 20 tot 30
procent oplevert.
(Bron: Handreiking voor een collegebesluit inzake inkoop en aanbesteding, VNG en andere,
september 2004)
Misvatting 4: Europees aanbesteden is helemaal ingeburgerd
Nalevingsmeting. In het voorjaar van 2006 maakte de Minister van
Economische Zaken de uitkomsten van de Nalevingsmeting Aanbesteden
2004 bekend. In dit onderzoek werd de naleving in 2004 van de Europese
aanbestedingsrichtlijnen vergeleken met de naleving in 2002. De belang-
rijkste conclusies waren:
·
Er is sprake van een duidelijke verbetering in de naleving;
·
De naleving kan echter nog niet goed worden genoemd en dat zal ook
niet binnen afzienbare tijd het geval zijn;
14
·
Kerndepartementen (70-80 procent) en provincies (40-50 procent)
scoren het hoogste wat betreft het niveau van naleving;
·
Gemeenten hebben de naleving in vergelijking met 2002 verdubbeld,
maar scoren niettemin nog steeds laag (20-30 procent). Zij zijn overi-
gens de grootste opdrachtgever, goed voor de helft van het totale
volume opdrachten dat aanbestedingsplichtig is. Hier is dus nog veel
winst te behalen;
·
Kleine en middelgrote gemeenten hebben een lager nalevingspercen-
tage dan grote.
En verder: Omvangrijke markt
De markt voor openbare aanbestedingen is groot. In 2002 bedroegen de
overheidsopdrachten in de EU 16 procent van het bruto nationaal product,
zo schatte de Europese Commissie in 2005 nog in. Dat komt neer op 1.500
miljard euro. Eenzelfde 16 procent van deze overheidsopdrachten heeft
betrekking op Europese aanbestedingen. De overheidsopdrachten in
Nederland bedroegen in datzelfde jaar circa 21 procent van het BBP.
Nederland had hiermee het hoogste percentage van de oude vijftien EU-
lidstaten. Ongeveer 9 procent van de waarde van deze aanbestedingen
waren Europese aanbestedingen. Met dit percentage scoorde Nederland
het laagste (na Duitsland).
(Bron: Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen?, EIM, augustus 2005)
En verder: Nederland versus de rest van de EU
Centrale overheden. Bijna een derde van de openbare aanbestedingen in
Nederland is afkomstig van centrale overheden; een kwart van plaatselij-
ke en regionale overheden. Ten opzichte van de gehele EU is het eerste
percentage hoog en het tweede laag te noemen.
Diensten. Meer dan de helft van de aanbestedingen in Nederland heeft
betrekking heeft op diensten. Vooral bij de centrale overheden is dit per-
centage erg hoog. Het percentage ligt ook veel hoger dan in de hele EU.
Het aandeel werken en leveringen is in Nederland juist lager dan in de rest
van de EU.
Omvang aanbesteding. De omvang van de aanbestedingen in Nederland
is over het algemeen groter dan in de rest van de EU. Alleen de omvang
15
van de aanbestedingen van de centrale overheid zijn juist gemiddeld lager
dan in de rest van de EU. Met name de aanbestedingen binnen de nuts-
sectoren in Nederland zijn bijzonder groot in vergelijking met het EU-
gemiddelde. De omvang van de werken is ook hoger dan in de rest van de
EU.
Participatie MKB. Op de markt van openbare aanbestedingen blijft het
MKB (bedrijven met honderd of minder werknemers) achter bij het groot-
bedrijf (honderd of meer werknemers). Van de bedrijven die in 2001 een
opdracht voor een openbare aanbesteding binnenhaalden, behoorde 63
procent tot het MKB. Het MKB maakt ruim 99 procent van de totale
bedrijvenpopulatie in Nederland uit. In het algemeen geldt dat de deelna-
me aan de markt voor openbare aanbestedingen toeneemt naarmate het
bedrijf groter is.
Dit bevestigt de constatering dat de drempel om tot die markt toe te tre-
den, voor kleinere bedrijven hoger is dan voor grotere. Deze achterstand
voor het MKB geldt niet alleen voor Nederland, maar ook voor de andere
landen van de EU. Als belemmering worden met name drie oorzaken
genoemd: de administratieve lasten, hoge eisen ten aanzien van kwalifi-
caties en onvoldoende informatie.
Een internetonderzoek onder VNO-NCW-leden (getiteld: Overheids-
opdrachten? Vergeet het maar!, juli 2005) bevestigt dit beeld. Van de 948
ondernemingen die reageerden, vindt 67 procent dat overheidsinstanties
te hoge selectie-eisen stellen aan bedrijven die naar een opdracht dingen.
Het gaat om eisen aan de onderneming zelf (zoals omzet en andere finan-
ciële gegevens) en om eisen aan technische bekwaamheid en ervaring.
Veel ondernemers hebben de overheid als opdrachtgever vrijwel afge-
schreven.
(Bron: Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen?, EIM, augustus 2005, cijfers zijn van 2001)
16
Hoofdstuk 3
Werkingssfeer en inhoud Europese richtlijnen
Het gaat over de manier waarop
De Europese richtlijnen beschrijven de regels waaraan het proces van
aansteden moet voldoen. Ze beschrijven de manier waarop, niet de
inhoud. Als aanbestedende dienst kunt u de inhoud van uw opdracht dus
zelf bepalen. Maar past u de richtlijnen onvoldoende of onjuist toe, dan
kunt u er in sommige gevallen zelfs door de rechter toe worden
gedwongen een andere inhoud te accepteren dan u beoogd had. Reden te
meer om de richtlijnen goed te kennen en toe te passen.
Wat valt onder de Europese richtlijnen?
Voorwerp van Europees aanbesteden. De Europese richtlijnen voor aanbe-
steden hebben betrekking op vier `voorwerpen': Werk, Levering, Diensten
en Nutssector (zie voor voorbeelden hoofdstuk 2). Voorheen waren dat
vier verschillende richtlijnen. Nu zijn het er nog twee. Begin 2004 werden
de eerste drie samengebracht, vereenvoudigd, uitgebreid en geactuali-
seerd in de zogeheten klassieke richtlijn (2004/18/EG). De richtlijn
Nutssector wordt nu de sectorspecifieke richtlijn genoemd (2004/17/ EG).
In grote lijnen volgen beide richtlijnen dezelfde systematiek.
Iedere overheidslaag kan in principe met een van beide richtlijnen te
maken krijgen, maar meestal gaat het bij gemeenten en provincies om de
klassieke richtlijn. Aanbestedingen binnen de nutssector hebben betrek-
king op opdrachten rond leveringen, werken of diensten op het gebied van
water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten (Nuts).
Aanbestedende diensten. In artikel 1 van de Richtlijnen wordt een defini-
tie gegeven van het begrip: aanbestedende dienst. Daaruit blijkt dat
onder aanbestedende diensten wordt verstaan: de staat, de territoriale
lichamen, publiekrechtelijke instellingen en verenigingen gevormd door
een of meer van deze lichamen of een of meer van deze publiekrechtelij-
ke instellingen. Onder publiekrechtelijke instellingen worden in feite
17
zelfstandige bestuursorganen verstaan. Doorslaggevend voor de vraag
of ze als aanbestedende dienst moeten worden beschouwd, is of ze in
hoofdzaak door de overheid worden gefinancierd of dat de overheid de
helft van de bestuurders of toezichthouders aanwijst. Zo kunnen dus
ook ziekenhuizen of woningbouwverenigingen aanbestedingsplichtig
zijn.
Definities. In de richtlijnen worden de volgende definities gegeven:
Werk. Onder het begrip `werk' worden werken verstaan in de fysieke infra-
structuur, infrastructurele werken en gebouwen waarvoor de overheid
een speciale verantwoordelijkheid heeft. Werk betreft dus niet alleen
wegen, bruggen, vliegvelden, pijpleidingen en fietspaden, maar ook
schoolgebouwen, stadskantoren, sportaccommodaties en zwembaden.
De VNG waarschuwt gemeenten ervoor een opdracht te lichtzinnig onder
de `werk'-regels te laten vallen; het Europese Hof gaat strikt met de defi-
nitie om en accepteert geen ruime interpretaties. Onderhoudswerk bij-
voorbeeld is geen `werk', maar een dienst.
Levering. Een `levering' is een overeenkomst tussen een aanbestedende
dienst en een leverancier, die betrekking heeft op de koop, lease, huur of
huurkoop van producten. Er is geen nadere definitie van het begrip `pro-
ducten' gegeven, maar algemeen wordt aangenomen dat het hier om roe-
rende zaken gaat, zoals een computersysteem, meubilair voor een nieuw
stadskantoor of de inboedel voor een schouwburg.
Diensten. Opdrachten voor diensten betreffen allerlei soorten dienstver-
lening. Welke diensten hiermee worden bedoeld staat uitputtend
beschreven in Bijlage II van de Richtlijn 2004/18/EG. Voorbeelden van
diensten zijn: onderhoudswerkzaamheden, accountancy, juridische,
financiële, restauratieve, sociaal-maatschappelijke en ICT-dienstverle-
ning. De diensten zijn overigens onderverdeeld in zogenaamde Bijlage-
IIA- en Bijlage-IIB-diensten (zie pagina 19).
Om te bepalen onder welke richtlijn uw opdracht valt, loopt u het rijtje
werk, levering, diensten van boven naar beneden af. Valt uw opdracht niet
onder werk, dan kijkt u naar levering. Valt het niet onder levering, ga dan
door naar diensten. Twijfelt u, win dan (juridisch) advies in of wendt u tot
de (gratis) helpdesk van Europa decentraal (europadecentraal.nl).
Drempelwaardes. Toepassing van de Europese aanbestedingsregels is ver-
plicht wanneer de waarde van de opdracht op of boven het Europese drem-
pelbedrag ligt. De Europese Commissie stelt deze drempelbedragen twee-
jaarlijks vast. De bedragen zijn exclusief BTW en gelden voor de periode
2006-2007.
18
Werk: zowel voor centrale als lagere overheid: 5.278.000 euro
Leveringen rijksoverheid: 137.000 euro
Leveringen lagere overheid: 211.000 euro
Diensten rijksoverheid: 137.000 euro
Diensten lagere overheid: 211.000 euro
Een opdracht in het kader van de klassieke richtlijn (oftewel 2004/18/EG)
mag worden onderverdeeld in zogeheten percelen: een deel bouwwerk-
zaamheden en een deel installatiewerkzaamheden bijvoorbeeld. Zo kun-
nen verschillende bedrijven in aanmerking komen voor het verwerven van
opdrachten. Maar voor het bepalen van de drempelwaarde en dus de ver-
plichte toepassing van de Europese richtlijnen is de waarde van de totale
opdracht doorslaggevend.
IIB-diensten (2B-diensten). Diensten heeft een bijzonder kenmerk ten
opzichte van de andere richtlijnen: ze hoeft niet in alle gevallen op dezelf-
de manier te worden toegepast. Afhankelijk van het soort dienst is de
gehele richtlijn of slechts een aantal regels daaruit dwingend.
Bij IIA-diensten is de gehele Richtlijn 2004/18/EG van toepassing en moe-
ten dus alle artikelen omtrent procedures, publicatie et cetera worden
geëerbiedigd.
Bij IIB-diensten zijn alleen de artikelen verplicht gesteld die gaan over de
eisen met betrekking tot technische specificaties (die mogen niet discri-
minatoir zijn) en de eisen met betrekking tot de publicatie van de gunning.
Welke diensten als IIB-diensten worden aangemerkt staat nauwkeurig
beschreven in Bijlage IIB van de richtlijn. Sociaal-maatschappelijke dien-
sten (waaronder reïntegratieactiviteiten), detachering en juridische dien-
sten vallen er bijvoorbeeld onder. Het drempelbedrag voor IIB-diensten is
211.000 euro.
Welke procedures zijn er?
Vijf procedures. Er zijn vijf procedures voor het plaatsen van overheidsop-
drachten: de openbare procedure, de niet-openbare procedure, de proce-
dure van gunning door onderhandelingen (met of zonder voorafgaande
bekendmaking), en de concurrentiegerichte dialoog. De laatste mogelijk-
heid werd in 2004 toegevoegd.
De openbare procedure. In het geval van de openbare procedure kan elke
19
belangstellende ondernemer inschrijven. De selectie van kandidaten en
de gunning vinden bij deze procedure in één keer plaats.
Voorbeeld: een grote gemeente wil hulpmiddelen inkopen ten behoeve
van de Wet voorzieningen gehandicapten. Omdat het een omvangrijke
opdracht betreft, zullen alleen de grootste aanbieders op de markt aan de
vraag kunnen voldoen. Dat zijn er slechts een paar en dus kiest de
gemeente voor een openbare procedure. Op die manier kan zij zowel de
aanbieders als de aanbiedingen zonder tijdverlies in één keer beoordelen.
De niet-openbare procedure. Bij een niet-openbare procedure zijn selectie
en gunning twee verschillende onderdelen van het proces. Elke onderne-
mer kan een aanvraag tot deelneming indienen, maar de aanbestedende
dienst beoordeelt welke kandidaten geschikt zijn. Ze nodigt minimaal vijf
gegadigden uit om een inschrijving in te dienen. Dan pas hebben de
beoordeling en gunning van de opdracht plaats.
Voorbeeld: een middelgrote gemeente wil een sportaccommodatie laten
bouwen. De waarde van de opdracht ligt maar net boven de drempelwaar-
de van de richtlijn. Daarom zullen er flink wat gegadigden voor de
opdracht zijn. Om niet te worden overspoeld met offertes, die stuk voor
stuk moeten worden getoetst, besluit de gemeente een niet-openbare
procedure te starten.
Eerst worden belangstellenden uitgenodigd zich te melden. Uit dit aan-
bod selecteert de gemeente vijf partijen die aan de selectiecriteria vol-
doen. Zij worden uitgenodigd een offerte in te dienen. Doordat het om
slechts vijf offertes gaat, heeft de gemeente meer tijd om ze inhoudelijk
grondig te beoordelen. Ook de aannemers kunnen er meer tijd en aan-
dacht aan besteden. Ze weten immers dat de concurrentie tot vier mede-
dingers beperkt is. Daardoor is de kans om de opdracht te winnen, aan-
zienlijk groter dan bij een openbare procedure.
De procedure van gunning door onderhandelingen (met of zonder vooraf-
gaande bekendmaking). De procedure van gunning door onderhandelin-
gen wordt alleen in gevallen toegepast die expliciet in de richtlijnen zijn
omschreven, bijvoorbeeld wanneer het gaat om diensten van intellectue-
le aard of onderzoek en proefnemingen. Bij gunning door onderhandelin-
gen selecteert de aanbestedende dienst een aantal ondernemers en stelt
de voorwaarden van de opdracht door onderhandelingen vast.
Voorbeeld: een provincie wil de luchtkwaliteit op een aantal industrieter-
reinen laten meten. Het onderzoek gaat tien jaar duren en moet bruikba-
re informatie opleveren voor de bestrijding van luchtvervuiling. Er zijn
maar een paar bedrijven in Europa die de kennis hebben om een dergelij-
ke opdracht uit te voeren. Van de specialisten wordt tevens verlangd dat
20
ze een advies uitbrengen over de afbakening en inhoud van het onder-
zoek en dus over de inhoud van de opdracht. De provincie kiest in dit
geval voor de gunning door onderhandelingen.
Een nieuwe procedure: de concurrentiegerichte dialoog. Voor complexe
opdrachten kan een aanbestedende dienst gebruikmaken van de concur-
rentiegerichte dialoog, als hij alléén niet in staat is om technische oplos-
singen te vinden of de juridische en/of financiële voorwaarden van een pro-
ject te specificeren. Grote infrastructuurprojecten lijken bijzonder geschikt
voor deze dialoog.
Voorbeeld: een kleine gemeente wil een nieuwe multifunctionele accom-
modatie laten bouwen. Daarin moeten niet alleen winkels, kantoren en
commerciële woningbouw een plek vinden, maar ook een zwembad,
sporthal en fitnesscentrum. De gemeente heeft een budget, dat niet mag
worden overschreden, en een document waarin zij haar visie op en uit-
gangspunten voor het project heeft vastgelegd.
Op basis hiervan stelt zij een selectiedocument op. Daarmee worden vijf
aanbieders geselecteerd die in staat moeten worden geacht het project te
realiseren. Na deze selectie gaat de gemeente de concurrentiegerichte
dialoog in. Door middel van deze dialoog ontwikkelt zich na verloop van
tijd een bestek waarin het concrete plan, de technische eisen en wensen
en de juridisch en financiële voorwaarden voor de opdracht worden gede-
finieerd. De gemeente nodigt vervolgens de vijf geselecteerde partijen uit
om op basis van dit bestek een offerte uit te brengen.
Welke gunningscriteria zijn er?
Twee gunningscriteria. Er zijn twee manieren waaruit gekozen mag wor-
den om de beoordeling van de inschrijvingen te laten plaatsvinden: het
gunningscriterium van de laagste prijs en het gunningscriterium van de
economisch voordeligste inschrijving.
In het eerste geval stelt de aanbestedende dienst de technische specifica-
ties van de opdracht vast en bekijkt welke indiener tegen de laagste prijs
ingeschreven heeft. Aan dit bedrijf wordt de opdracht gegund.
In het tweede geval worden niet alleen technische specificaties omschre-
ven, maar ook verschillende criteria die verband houden met de opdracht.
Zo kan worden aangegeven wat de eisen zijn met betrekking tot kwaliteit,
esthetische en functionele kenmerken, milieutechnische eigenschappen,
gebruikskosten, rentabiliteit, klantenservice, technische bijstand, leve-
rings- en uitvoeringstermijn. Voor elk van deze aspecten moet met een
21
coëfficiënt worden aangeven hoe zwaar ze worden meegewogen in de
beoordeling. De opdracht wordt gegund aan degene die het best aan de
eisen tegemoetkomt en dit voor de laagste prijs kan doen.
Voorkeur: economisch voordeligste inschrijving. Voor het verwezenlijken
van sociale en milieuvriendelijke ambities is het gunningscriterium van
de economisch voordeligste inschrijving de meest geëigende. De moge-
lijkheden tot het stellen van nauwkeurig omschreven eisen zijn hierbij
veel talrijker dan bij die van de laagste prijs. De PvdA adviseert overheden
dan ook om waar mogelijk voor dit gunningscriterium te kiezen.
22
Hoofdstuk 4
Mogelijkheden voor sociale en ecologische eisen
Vooral ruimte in
uitvoeringsfase
Mede dankzij de inspanningen van de sociaal-democratische fractie in het
Europees Parlement zijn de ruimere mogelijkheden om sociaal en milieu-
vriendelijk aan te besteden, in de nieuwe richtlijnen 2004/18/EG en
2004/17/EG geformaliseerd. Die mogelijkheden kunnen het beste worden
benut wanneer de aanbestedende dienst voor het gunningscriterium van
de economisch voordeligste prijs kiest. Hoewel lagere overheden ook te
maken kunnen krijgen met richtlijn 2004/17/EG, zijn de aanbevelingen in
dit hoofdstuk beperkt tot de klassieke richtlijn, 2004/18/EG. Die komt
namelijk het meeste voor en komt qua systematiek bovendien sterk over-
een met 2004/17/EG *.
Sociale aspecten: algemeen
Wat zijn sociale aspecten precies?
`Sociale aspecten' is een breed begrip. We verstaan eronder: maatregelen
die de naleving van grondrechten en beginselen van gelijkheid en non-dis-
criminatie, sociale cohesie en solidariteit moeten bevorderen. Verder kan
het begrip betrekking hebben op nationale sociale wetgeving of Europese
richtlijnen op sociaal vlak.
De gemeente Alphen bijvoorbeeld doet uitsluitend zaken met leveranciers
die hun werknemers voldoende arbeidsvoorwaarden bieden. Bestaat het ver-
moeden dat aan de producten van het bedrijf door kinderen wordt gewerkt,
dan moet de opdrachtnemer kunnen bewijzen dat dit niet het geval is.
*
De tekst in dit hoofdstuk is gebaseerd op de Interpretatieve Mededelingen van de
Europese Commissie van 2001 en op het Handboek Groen kopen! uit 2005, eveneens
van de Europese Commissie.
23
Onder sociale aspecten wordt tevens verstaan: bedingen om kansarmen
en werklozen aan een baan te helpen, positieve actie en positieve discrimi-
natie (van bijvoorbeeld vrouwen, gehandicapten of allochtonen). Dit kun-
nen middelen zijn om de werkloosheid of sociale uitsluiting van een
bepaalde groep te voorkomen of op te heffen.
Goed voorbeeld hiervan is de gemeente Dordrecht. Bij aanbestedingen
boven de 50.000 euro eist zij dat de aanbieder 5 procent van de bruto-aan-
neemsom aan opleidingsplaatsen of de inzet van werklozen besteedt (zie
voor uitgebreide beschrijving hoofdstuk 5).
Het feit dat een opdracht een `sociaal' doel heeft, bijvoorbeeld de bouw
van een school of bejaardenhuis, is voor de toepassing van de richtlijnen
overigens niet relevant.
Bij welke aanbestedingen kunnen sociale aspecten een rol spelen?
De mogelijkheden om sociale aspecten mee te laten wegen zijn vanzelf-
sprekend groter bij opdrachten voor werken en diensten dan bij opdrach-
ten voor leveringen. De ratio hierachter is evident; bij de aankoop van goe-
deren kunt u hoogstens specificeren dat u alleen producten van een
bepaalde samenstelling wilt, of producten die volgens een bepaalde duur-
zame productiemethode tot stand zijn gebracht.
Overigens is er niets op tegen om als product `eerlijke koffie' (Max
Havelaar-koffie of een koffie die onder een soortgelijke voorwaarden is
geproduceerd) of producten van duurzaam hardhout te vragen. Deze wor-
den beschouwd als `sociale labels': `een woord of symbool, weergegeven op
een product met als doel het aankoopgedrag te beïnvloeden door het een
sociale en ethische impact van het commerciële proces op andere betrok-
ken partijen te verzekeren'. Alleen moeten ook hierbij meerdere `eerlijke'
producten een faire kans krijgen: dus niet uitsluitend één merk vragen.
Bij opdrachten voor werken en diensten kunt u de wijze van uitvoering
voorschrijven en dat vergroot uw speelruimte. De meeste opdrachten voor
sociale dienstverlening betreffen bovendien zogenaamde IIB-diensten (2B-
diensten). Deze hoeven slechts aan een paar van de procedureregels te vol-
doen, waardoor uw vrijheid om voorkeuren aan te geven nog groter is. Als
het maar transparant is, wat die voorkeuren zijn.
In welke fase zit de meeste ruimte?
Het aanbestedingsproces zelf kent drie fasen: voorbereiding, selectie en
gunning. Buiten de scope van de aanbestedingsprocedure, maar er wel
nauw mee verweven, is de fase van de uitvoering. Vooral in die fase kunt u
overheidsopdrachten gebruiken als middel om uw sociale doelstellingen te
24
(helpen) verwezenlijken. In het contract kunt u uitvoeringsbepalingen
opnemen en de opdrachtnemer verplichten die na te leven. Die bepalingen
moeten weliswaar verenigbaar zijn met het Gemeenschapsrecht, maar ze
kunnen bijvoorbeeld bepaalde categorieën personen bevoordelen of posi-
tieve actie op het gebied van werkgelegenheid inhouden.
Sociale aspecten in de diverse fasen
Mogelijkheden in de voorbereidingsfase
De voorbereiding van een aanbesteding is van groot belang, zeker als het
uw bedoeling is om sociale of milieutechnische aspecten in uw aanbeste-
ding te betrekken. Alvorens u de aankondiging voor de aanbesteding doet,
moet u goed nadenken over vragen als: wat willen we bereiken, waaraan
moet het product voldoen, welke (sociale en/of milieutechnische) eigen-
schappen vinden we belangrijk en welke prioriteiten leggen we aan?
Denk vooral goed na over de uitvoeringsfase. Daarin is er grote vrijheid
voor het stellen van eisen, maar die zijn alleen rechtsgeldig als ze al op
voorhand bekend waren gemaakt. Zorg dus dat u ze in het bestek en in
alle algemene documenten betreffende de opdracht opneemt; ze mogen
niet pas bij de selectie en gunning worden toegevoegd. Anders zou u niet
voldoen aan de eis van transparantie, die het Europees recht in het alge-
meen stelt.
Overigens, de regels omtrent de uitvoeringsvoorwaarden staan niet in
het aanbestedingsrecht allemaal uitgewerkt. Het zijn de regels die in het
algemene contractrecht gelden. Ook hier geldt: bij twijfel checken bij de
deskundigen.
Mogelijkheden in de selectiefase
Als u de opdracht bekendgemaakt hebt en de inschrijvingen zijn binnen,
begint u met de selectie van de gegadigden. In deze fase stelt u vast of de
inschrijvers in staat zijn de opdracht uit te voeren. De ruimte om tijdens
de selectie sociale aspecten mee te wegen, is beperkt.
Om vast te stellen of een inschrijver de opdracht kan uitvoeren, bevat de
Europese richtlijn enerzijds voorschriften die betrekking hebben op de
(rechts)persoon van de onderneming. Iedere lidstaat beslist of die voor-
schriften dwingend worden opgelegd of niet. In Nederland is het verplicht
een inschrijver uit te sluiten wanneer hij is veroordeeld voor een delict bij-
voorbeeld. Hij kan worden uitgesloten wanneer hij niet voldoet aan een
facultatief uitsluitingscriterium, mits dat in het bestek is opgenomen. Een
25
voorbeeld van zo'n criterium is een faillissement, het niet afdragen van
sociale premies of belasting, illegale tewerkstelling of ander wangedrag.
Anderzijds bevat de richtlijn een niet-uitputtende opsomming van criteria
om de financiële en economische draagkracht van de inschrijvers en hun
technische bekwaamheid te beoordelen. Overigens mag u alleen aanvul-
lende referenties van een inschrijver verlangen als dit objectief nodig is
voor de beoordeling van zijn financiële en economische geschiktheid.
Organisaties van het midden- en kleinbedrijf vinden dat aanbestedende
diensten wat dit betreft de neiging hebben om eisen te stellen die niet in
verhouding staan tot de opdracht. Hiervan blijken met name MKB-bedrijven
de dupe te zijn. Vanwege deze disproportionele eisen zien zij de opdracht
vaak naar hun mening ten onrechte aan hun neus voorbij gaan.
Om ook het MKB een eerlijke kans te geven, is het daarom aan te raden
om een redelijke ratio vast te stellen waarmee u de economische en finan-
ciële draagkracht van een gegadigde kunt beoordelen. Omzeteisen maken
daar deel van uit. Juridisch gezien mag de omzet die u van de inschrijver
vereist, maximaal vier keer de waarde van uw opdracht bedragen. Hebt u
een opdracht van 1 miljoen euro te vergeven, dan mag u van de inschrij-
vers dus een omzet van hoogstens 4 miljoen euro per jaar eisen.
Bij de beoordeling van de technische bekwaamheid mag u wel rekening
houden met de `sociale draagkracht' van de inschrijver. Dit begrip heeft
betrekking op de sociale verantwoordelijkheid van bedrijven; tegenwoor-
dig aangeduid met de term `maatschappelijk verantwoorde onderneming'.
U kunt bijvoorbeeld eisen dat minimaal volgens een bepaalde CAO wordt
betaald. Dit kan voorkomen dat instellingen (zoals kinderdagverblijven of
buurtopbouwwerk) die uit de publieke of semipublieke sector afkomstig
zijn, makkelijk uit de markt worden geprijsd door particuliere bedrijven
die niet onder de welzijns-CAO vallen. Er kan zelfs net zoals dat bij de
concessies voor het streekvervoer verplicht gesteld is geregeld worden,
dat bijvoorbeeld kantinepersoneel, dat voorheen rechtstreeks bij de aan-
besteder werkzaam was, met behoud van arbeidsvoorwaarden wordt over-
genomen.
Mogelijkheden in de gunningsfase
In deze fase beoordeelt en vergelijkt u de geselecteerde inschrijvingen en
gunt de opdracht daarna aan de laagste inschrijver of de economisch voor-
deligste inschrijver. In het laatste geval moet u aantonen dat de criteria
die u tijdens de procedure hanteert, u een `economisch' voordeel opleve-
ren. Het gaat daarbij niet alleen om prijs, maar om de beste verhouding
tussen prijs en kwaliteit.
26
Om dat `economische' voordeel te kunnen aantonen, moet u de gunnings-
criteria zo geformuleerd hebben dat zij het u mogelijk maken de intrinsie-
ke kwaliteiten van een product of dienst te kunnen beoordelen. De criteria
moeten dus verband houden met het voorwerp van uw opdracht of de
wijze waarop deze wordt uitgevoerd. Zo kunt u bijvoorbeeld eisen dat de
inschrijver een kwalitatief goede dienst verleent voor alle gebruikers, in
het bijzonder mensen met een handicap.
Als u de keuze hebt uit twee of meer economisch gelijkwaardige inschrij-
vingen kunt u in de gunningsfase ook een zogenaamd aanvullend crite-
rium stellen. Dit criterium moet echt aanvullend zijn. Zo mocht Frankrijk
een overheidsopdracht gunnen onder de voorwaarde dat bij de uitvoering
langdurig werklozen betrokken zouden worden.
Mogelijkheden in de uitvoeringsfase
Zoals gezegd biedt deze fase de meeste mogelijkheden om sociale doel-
stellingen te verwezenlijken. De aanbestedingsprocedure is feitelijk afge-
rond en u maakt met de begunstigde inschrijver afspraken over de precie-
ze uitvoeringsvoorwaarden van de opdracht.
In principe staat het u vrij elke gewenste uitvoeringsvoorwaarde overeen
te komen, voorzover deze niet door `de wet' is uitgesloten. Zo moet u het
EG-recht in ieder geval naleven en mag u aanbieders uit andere lidstaten
niet discrimineren.
Voorbeeld van zo'n uitvoeringsvoorwaarde is de eis dat de opdrachtnemer
een bepaald aantal of een percentage langdurig werklozen of jongeren inzet.
Of de verplichting om maatregelen te nemen teneinde gelijke kansen voor
mannen en vrouwen te creëren, of de etnische of raciale diversiteit te vergro-
ten. Of de verplichting om te voldoen aan ILO-verdragen, of een verplichting
om een aantal mensen met een handicap te werven voor de uitvoering.
We benadrukken nogmaals dat u deze uitvoeringsvoorwaarden, hoewel ze
pas in de laatste fase uitonderhandeld worden, al in de aankondiging van
de opdracht moet vermelden. Anders voldoet uw aanbesteding niet aan de
transparantie-eis van de EU.
Milieuaspecten: algemeen
De milieuwaarde van goederen, diensten of werken heeft lange tijd nau-
welijks een rol gespeeld bij aanbestedingen. Door de opkomst van het
begrip `duurzame ontwikkeling' is de internationale economische en poli-
tieke situatie veranderd.
27
`Duurzame ontwikkeling' betekent `ontwikkeling die voorziet in de
behoeften van de huidige generatie zonder daarbij de mogelijkheden van
toekomstige generaties om ook in hun behoeften te voorzien, in gevaar te
brengen.' Sinds dit begrip in 1997 in het EU-Verdrag werd opgenomen,
wordt het beschouwd als een overkoepelende doelstelling van de EU. Die
doelstelling werd later in verschillende verdragen en actieprogramma's
steeds concreter gemaakt. Om hem te verwezenlijken moet het milieu-
aspect worden geïntegreerd in alle beleidsdomeinen, dus ook de gemeen-
telijke en provinciale. Het is een aansporing om milieuaspecten mee te
laten wegen bij gemeentelijke en provinciale aanbestedingsprocedures.
Ook voor milieuaspecten geldt dat de mogelijkheden om ze mee te laten
wegen groter zijn bij opdrachten voor werken en diensten dan voor leve-
ringen.
Diverse gemeenten integreren milieu-eisen in hun (aanbestedings)beleid.
De gemeente Den Haag bijvoorbeeld neemt al sinds 2004 een duurzaam-
heidsparagraaf op in alle raadsvoorstellen en collegebesluiten op het
gebied van onder meer ruimtelijke ordening en bouwen en wonen. Zwolle
kent ook een duurzaamheidsparagraaf voor stedelijke ontwikkeling en
stedelijk beheer. Leiden neemt deel aan het Programma Duurzaam
Inkopen van de rijksoverheid. De gemeente ontwikkelt modellen waarin
de rangorde en het wegingssyteem zijn opgenomen en past die zoveel
mogelijk toe bij haar aanbestedingen.
Milieuaspecten: in de diverse fasen
Mogelijkheden in de voorbereidingsfase
Net als bij de sociale aspecten is het bij de milieuaspecten van belang om
in de voorbereidingsfase het eisenpakket nauwkeurig vast te stellen. Dat
kunt u doen door een basisbeschrijving van het product, de dienst of het
werk te geven, maar u kunt het ook definiëren op basis van prestaties. Zo
kunt u eisen dat het energieverbruik efficiënt is of de afvalverwerking
milieuvriendelijk. Voor de duidelijkheid kunt u bij het formuleren van de
opdracht gebruikmaken van een omschrijving die expliciet naar het
milieuaspect verwijst: milieuvriendelijk reinigen, organische catering of
energie-efficiënt bouwen.
Uw eisen moeten tot uiting komen in meetbare technische specificaties.
Die kunnen verschillende vormen aannemen, zoals Europese normen (EN)
of (inter)nationale normen. U mag milieunormen in de technische specifi-
caties opnemen. Deze normen zijn vaak verwerkt in een milieukeur-
28
systeem. U mag dat systeem wel noemen, maar u mag niet van een
inschrijver eisen dat hij volgens dat specifieke keurmerk is geregistreerd; u
moet gelijkwaardige systemen ook toestaan.
Op voorwaarde dat de Verdragsbeginselen van vrij verkeer van goederen en
diensten en non-discriminatie worden geëerbiedigd, mag u in de techni-
sche specificaties wel aangeven van welk materiaal een product gemaakt
is en op welke manier het wordt geproduceerd.
Mogelijkheden in de selectiefase
Zoals gezegd bevat de Europese richtlijn voorschriften die betrekking heb-
ben op de (rechts)persoon van de onderneming. Die bevatten ook milieu-
aspecten. U kunt een inschrijver bijvoorbeeld van deelneming uitsluiten
als hij in het verleden de milieuwetgeving of -regelgeving heeft overtreden
en dit zijn beroepsmoraliteit in het gedrang brengt.
Om te beoordelen of de inschrijver over de juiste technische capaciteit
beschikt om uw opdracht te kunnen uitvoeren, kan zijn technische com-
petentie op milieugebied bijzonder relevant zijn. U kunt die competentie
vertalen in de eis dat de inschrijver zo min mogelijk afval produceert, geen
verontreinigde producten loost of de brandstofkosten vermindert.
De Europese richtlijn staat ook toe dat in u `passende' gevallen van de
inschrijver een bewijs eist dat hij over de technische capaciteit beschikt
die nodig is om de milieubeheersmaatregelen voor overheidsopdrachten
uit te voeren. Onder `passende' gevallen verstaat men opdrachten waarvan
de uitvoering het milieu in gevaar kan brengen. Inschrijvers kunnen hier-
toe een zogeheten EMAS-certificaat als bewijsmiddel overleggen, maar
wederom mag u zo'n certificaat niet van ze eisen. U moet ook gelijkwaar-
dige certificaten of andere bewijzen die het bedrijf overlegt, aanvaarden en
op hun merites beoordelen.
Mogelijkheden in de gunningsfase
Als u voor het gunningscriterium van de economisch voordeligste inschrij-
ving kiest, mag u onder meer specifieke eisen stellen met betrekking tot
kwaliteit, milieutechnische eigenschappen, gebruikskosten en rentabili-
teit.
Deze eisen moeten wel verband houden met het voorwerp van uw
opdracht, ze moeten specifiek en objectief kwantificeerbaar zijn, ze moe-
ten stroken met het Gemeenschapsrecht en u moet ze vooraf bekend-
gemaakt hebben.
In de gunningsfase is de prijs van de aanbesteding natuurlijk een van de
doorslaggevende factoren. Om de totale kosten van een opdracht te beoor-
29
delen, kunt u ervoor kiezen om niet alleen de aankoopprijs in ogenschouw
te nemen, maar ook het in eigendom hebben (het onderhoud) en het ver-
wijderen van het product. Dit wordt de kostenberekening over de gehele
levenscyclus genoemd. Deze berekening heeft als voordeel dat ook even-
tuele besparingen op water- en energiegebruik en op verwijderingskosten
zichtbaar worden gemaakt. Er zijn verschillende methoden en technieken
op de markt om de kosten van de gehele levenscyclus te berekenen.
Mogelijkheden in de uitvoeringsfase
Ook voor het realiseren van milieudoelstellingen biedt de uitvoeringsfase
diverse mogelijkheden, mits u de eisen in de aankondiging van de
opdracht al vermeld hebt.
Zo kunt u in de uitvoeringsfase eisen stellen met betrekking tot het ver-
voer van producten en werktuigen naar de plaats van uitvoering, bijvoor-
beeld in recycleerbare containers. Ook aan de uitvoering van een dienst
kunt u eisen stellen, bijvoorbeeld dat doseringsindicators worden gebruikt
voor de juiste hoeveelheden. Ander voorbeeld: eisen aan de verwijdering
van gebruikte producten of verpakkingen (bijvoorbeel dat ze gerecycleerd
worden). Of dat het uitvoerend personeel wordt voorgelicht over de gevol-
gen van hun werk voor het milieu en over het milieubeleid van de over-
heidsdienst waarvoor ze werken.
Aan de eisen die omtrent de uitvoering worden gesteld, moeten in princi-
pe alle inschrijvers kunnen voldoen. Het mogen geen verhulde technische
specificaties of gunningscriteria zijn en ze mogen ook niet leiden tot dis-
criminatie ten gunste van contractanten uit een bepaalde lidstaat.
30
Wat is mogelijk bij opdrachten buiten de werkingssfeer van de
richtlijn?
Ook bij aanbestedingen die onder de drempelwaarden of buiten het
bereik van de Europese richtlijnen vallen, is het natuurlijk mogelijk om
sociale en milieuvriendelijke doelstellingen na te streven. Simpel gezegd
kun je stellen dat daar eigenlijk alles is geoorloofd wat niet door de wet
wordt verboden.
Dat klinkt ruimer dan het is want een overheid moet een hele reeks bepa-
lingen eerbiedigen. Die vloeien voort uit de algemene beginselen van het
EG-Verdrag: transparantie, vrije mededinging en eerlijke concurrentie.
Een aanbestedende dienst heeft bovendien de verplichting zich te hou-
den aan beginselen van behoorlijk bestuur (zorgvuldigheid, evenredig-
heid, proportionaliteit en rechtszekerheid bijvoorbeeld), zoals die zijn ver-
woord in de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB).
Het handelen van de aanbestedende dienst mag ook niet in strijd zijn met
de bevoegdheden, zoals die in de Gemeentewet en Provinciewet zijn
omschreven. Uit deze laatste wetten vloeit onder meer de verplichting
voort dat gemeenten en provincies een lokale rekenkamer in het leven
moeten roepen, die vanaf het boekjaar 2004 een goedkeurende verklaring
voor de jaarrekening moet afgeven. Aanbestedingen vallen onder deze
verklaring.
31
Hoofdstuk 5
Goed voorbeeld van sociaal verantwoord aanbesteden
Dordrecht eist social return
op investeringen
Een effectieve manier om sociaal-maatschappelijke eisen te stellen bij
een Europese aanbesteding, is social return on investment (SROI).
De gemeente Dordrecht heeft acht jaar ervaring met wat door de Belgen
zo treffend `het sociaal-profijtbeginsel' wordt genoemd.
Toen het gemeentebestuur van Dordt met PvdA-wethouder mevrouw J.
van der Loos in 1998 met social return on investment begon, lag het werk-
loosheidspercentage structureel enkele procentpunten hoger dan het lan-
delijk gemiddelde, met een paar uitschieters naar boven in de `probleem-
wijken'. Het was een belangrijke aanleiding om met SROI te starten.
Er was destijds nog weinig ervaring met SROI in Nederland, herinnert Ton
van Ekelen, projectleider van het eerste uur zich. `We konden vrijwel ner-
gens op terugvallen.'
De SROI-regeling van de gemeente Dordrecht is simpel. Bij aanbestedingen
boven de 50.000 euro wordt geëist dat de opdrachtnemer 5 procent van de
bruto-aanneemsom aan opleidingsplaatsen of inzet van werklozen
besteedt. De gemeente verplicht zich om de aanlevering van kandidaten
`te bevorderen'.
Twee maanden na de start van de SROI-regeling spande de Nederlandse
Vereniging Wegenbouw Aannemerscombinatie Nederland een juridische
procedure aan. De Raad van Arbitrage voor de Bouwbedrijven in Nederland
stelde de gemeente ook in hoger beroep in het gelijk. Enige aanvulling
die de Raad afdwong was dat aannemers ook `eigen' werklozen mochten
inzetten; mensen uit hun vestigingsplaats of regio. Van Ekelen: `Daar kon-
den we mee leven. In al die jaren zijn dat één of twee personen geweest.'
De afgelopen zeven, acht jaar heeft Dordrecht SROI `flink onder de knie
gekregen', vindt Van Ekelen. Zo'n veertig tot vijftig projecten per jaar,
variërend van aanneemsommen tussen de 60 duizend en 2 miljoen euro,
32
voldeden aan de SROI-vereisten. Van Ekelen: `Als je extra voorwaarden aan
een opdrachtnemer stelt, roept dat in eerste instantie weerstand op. Maar
die verdween altijd snel. Ik denk omdat we erin geslaagd zijn voor alle par-
tijen een win-winstiuatie te creëren.'
Tweede fase
Sinds kort is een nieuwe fase in het jonge Dordtse bestaan van SROI aan-
gebroken. De komende vijf tot tien jaar wordt in en rond de gemeente een
aantal grote projecten ontwikkeld. Het gaat onder meer om het Leerpark
(een kennis- en onderwijscentrum, kosten: 170 miljoen), het
Gezondheidspark (onder andere nieuwbouw Albert Schweitzer-ziekenhuis
en Sportboulevard, kosten: 270 miljoen) en de Stadswerven (levendige
stadswijk aan het water, 1.600 woningen; 65.000 vierkante meter voor
voorzieningen en bedrijfsruimte, openbare parkeerplaatsen en mogelijke
nieuwbouw theater, kosten: 500 miljoen).
De bouwwerken worden gefinancierd door projectontwikkelaars en aanne-
mers. De gemeente is geen opdrachtgever en heeft er slechts een gering
financieel aandeel in. Desondanks stelt Dordrecht de SROI-eisen ook aan
projectontwikkelaars. Van Ekelen: `Projectontwikkelaars hebben de
gemeente nodig voor grond en infrastructuur. Daardoor is de gemeente
partij en zit bij vrijwel ieder project een gemeentebestuurder in de regie-
groep. Onze eisen zijn niet vrijblijvend. Als een projectontwikkelaar echt
de hakken in het zand zet, zal het een volgende keer moeilijk voor hem
zijn om zaken met ons te doen. Dat maken we ook kenbaar.'
De mogelijkheden om werklozen aan een opleiding of (tijdelijke) baan te
helpen, zijn bij de projecten aanzienlijk groter dan bij de aanbestedingen
van de gemeente. Er is niet alleen werk voor méér mensen, maar het is ook
werk dat langer duurt. De bouw neemt een aantal jaren in beslag.
Iedere werkloze die via SROI bij een van de grote bouwprojecten aan het
werk gaat, treedt voor twee jaar in dienst bij een opleidingsinstituut of
reïntegratiebedrijf. Deze detacheert de medewerker bij de aannemer. De
aannemer neemt de medewerker dus niet in dienst, maar betaalt alleen
(CAO-conform) loon. Daardoor is hij gevrijwaard van een groot deel van de
personele administratie en verplichtingen.
Rob van der Sluijs, collega van Van Ekelen: `De aannemer beslist welke
werkloze hij kiest. Die keuze maken wij niet voor hem. Het enige dat wij
doen is mensen zover voorbereiden dat ze het werk aan kunnen, bijvoor-
beeld in de vorm van een kort branche- of beroepsgericht voortraject van
een maand of vier.'
Voor het eerste project, het Leerpark, is in het voorjaar van 2006 de exploi-
33
tatieovereenkomst met de hoofdaannemer, Heijmans IBC Bouw
Rotterdam, gesloten. Ook de convenanten met detacheringsbedrijven zijn
gereed. Over een periode van vijf tot zes jaar worden hierbij in totaal 350
mensjaren in het kader van SROI ingezet. De selectie van werklozen was
op dat moment in volle gang. De onderhandelingen met de projectontwik-
kelaars voor de andere projecten ook.
Derde fase
Met de verbreding van de toepassingsmogelijkheden voor SROI van aan-
besteding naar projectontwikkeling is de grens nog niet bereikt, vinden
Van Ekelen en Van der Sluijs. Ze zien nog verschillende mogelijkheden.
Die liggen onder meer op het gebied van gemeentelijke aanbestedingen in
het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). Van der
Sluijs: `We krijgen wel de kritiek dat we ons te eenzijdig op bouwprojecten
richten. Niet iedere werkloze is daar natuurlijk geschikt voor. Daarom kij-
ken we nu serieus naar mogelijkheden in de groensector en de zorg.
Daarmee bereik je hopelijk ook meer vrouwelijke werklozen.'
Andere mogelijkheid tot verbreding zit in de subsidies. Van der Sluijs: `Als
wij subsidie verlenen, is de organisatie in kwestie natuurlijk niet rijk. Dan
kun je niet eisen dat ze een werkloze in dienst nemen. Maar je zou wel
kunnen verlangen dat ze stageplaatsen beschikbaar stellen. Aan reïntegra-
tiebedrijven bijvoorbeeld. Die hebben daar een schrijnend tekort aan.'
SROI-regels bij aanbesteding en projectontwikkeling:
·
opdrachtnemer investeert 5 procent van bruto-aanneemsom (excl.
BTW) in het vestigen van leerlingbouwplaats danwel beroepsbegelei-
dende leerweg (BBL) óf aan inzet werklozen (`handjes in de bouw';
voor werkzaamheden als schoonmaken, opruimen e.d.);
·
gemeente spant zich in om aanlevering van kandidaten aan aanne-
mer te bevorderen;
·
aanlevering loopt via Sociale Dienst, CWI en UWV;
·
plaatsing geschiedt door reïntegratiebedrijf of opleidingscentrum
(door gemeente en Sociale Dienst geselecteerd);
·
werklozen worden, indien mogelijk en voor zover vereist, door
gemeente geschoold zodat zij bij werkaanvang over beperkte mate
van vakbekwaamheid beschikken;
·
komt aannemer verplichtingen niet of niet volledig na, dan houdt
gemeente een bedrag naar rato in dat is gebaseerd op 25.000 euro per
1350 mensuren.
34
Verschil tussen aanbesteding en projectontwikkeling:
·
bij aanbesteding staan SROI-voorwaarden in bestek en zijn ze juri-
disch afdwingbaar;
·
bij projectontwikkeling staan SROI-voorwaarden in exploitatieover-
eenkomst en is sprake van een inspanningsverplichting.
Taakverdeling bij SROI:
·
Sociale Dienst, CWI of UWV: selecteert werkloze kandidaten;
·
Sociale Dienst (in samenwerking met reïntegratiebedrijf): biedt sociaal-
activeringstraject (indien nodig);
·
gemeente (Sociale Dienst): investeert in voortraject in de vorm van
branche- of beroepsgerichte korte opleiding;
·
reïntegratiebedrijf of opleidingsinstituut: detacheert werkloze bij
hoofd- of onderaannemer;
·
aannemer: betaalt CAO-conform loon vanaf de eerste werkdag, biedt
opleiding en begeleiding (door leermeester) of ongeschoold werk.
Controle op naleving SROI:
·
aan hand van periodieke (uren-)opgaven van reïntegratiebedrijf of
opleidingsinstituut (oftewel het detacheringsbedrijf);
·
op elk project zit een projectleider van gemeentelijk ingenieursbu-
reau;
·
SROI staat regulier op agenda projectvergaderingen;
·
projectbureau SROI Dordrecht zit regelmatig om tafel met aannemers
cq projectontwikkelaars.
Win-winsituatie voor alle partijen:
·
gemeente: vermindering van werkloosheid, daardoor beperking van
schadelast als gevolg van uitkeringen (zowel bijstand als bijzondere
bijstand), vermindering van sociaal-maatschappelijke problematiek
(vooral in probleemwijken);
·
aannemer cq projectontwikkelaar: krijgt de opdracht, krijgt goed inzet-
baar personeel aangeboden, wordt grotendeels gevrijwaard van per-
sonele administratie en verplichtingen, SROI helpt bij tegengaan van
vergrijzing personeelsbestand, SROI helpt bij oplossen van teruglo-
pende instroom vaklieden (Heijmans IBC Bouw Rotterdam heeft bere-
kend dat uitstroom in regio Rijnmond binnen tien jaar 40 procent
35
bedraagt. Deze uitstroom is met reguliere aanwas van jonge vak-
krachten niet te compenseren);
·
werkloze: krijgt betaald werk (bij grote ontwikkelingsprojecten voor
minimaal twee jaar), geniet een vakopleiding, doet werkervaring op
en behaalt startkwalificatie.
(Globale) resultaten SROI in Dordrecht (in voorjaar 2006):
·
daling werkloosheid met zeventig à tachtig personen per jaar (onge-
veer 25 procent daarvan doet tevens opleiding);
·
besparing op uitkeringskosten: ongeveer 1 miljoen euro per jaar;
·
niet nader berekende besparing op bijzondere bijstand.
Voorwaarden voor welslagen SROI:
·
breed draagvlak binnen gemeentebestuur en ambtelijk apparaat;
·
gemeente moet `denken als een aannemer';
·
aannemer cq projectontwikkelaar moet kunnen vertrouwen op kwali-
teit van werklozenaanbod (is vaak beducht voor sociale problema-
tiek);
·
gemeente moet gedegen kennis van werklozenaanbod hebben;
·
gemeente moet over goed netwerk van (bij voorkeur regionale) oplei-
dingsinstituten beschikken.
Fabeltje: SROI leidt tot prijsopdrijving
Sceptici zijn van mening dat SROI prijsopdrijvend zou werken. Zij vrezen
dat aannemers de 5 procent social return on investment bovenop hun nor-
male offerte berekenen. Zowel de ervaringen van de gemeente Dordrecht
als die van Rotterdam wijzen uit dat dit niet het geval is. Over een jaar ver-
geleek het Ingenieursbureau Dordrecht de kosten van soortgelijke projec-
ten met SROI-projecten en kwam tot de conclusie dat er geen verschil tus-
sen zat. Van Ekelen: `Er zit nog zoveel concurrentie op de markt dat die 5-
procentsbepaling geen doorslaggevende factor voor aannemers is.
Bovendien krijgt hij er personeel voor terug, waarvoor hij een marktcon-
forme, niet te hoge prijs betaalt.'
36
Hoofdstuk 6
Hoe de ruimte goed en rechtmatig te benutten
De aanbestedingsprocedure
in stappen
U hebt een opdracht aan te besteden. Onderstaand stappenplan helpt u:
·
om te beoordelen of u die volgens de Europese Richtlijn 2004/18/EG
moet aanbesteden (de omzetting in Nederlands recht heeft zijn
beslag gekregen in het Besluit Aanbestedingsregels voor overheids-
opdrachten, Bao)
·
om te bepalen welke stappen u daarbij moet doorlopen
·
om de ruimte in de aanbestedingsregels te gebruiken voor sociale
en/of ecologische beleidsdoelstellingen.
Stap 1.
Stel het karakter van uw opdracht vast
·
Bepaal de aard van de opdracht die u te vergeven hebt: levering, werk
of dienst. De ruimte om sociale en/of milieutechnische aspecten te
laten meewegen, is bij de laatste twee opties groter.
·
Opdrachten voor sociale dienstverlening betreffen overigens meestal
IIB-diensten (2B-diensten). Denk daarbij aan opdrachten in het kader
van groenonderhoud, inburgering nieuwkomers of reïntegratie. De IIB-
diensten hoeven slechts aan een paar van de procedureregels te vol-
doen, waardoor uw vrijheid in zo'n geval groter is.
Stap 2.
Bepaal de waarde van de opdracht
·
Opdrachten mogen worden onderverdeeld in percelen, bijvoorbeeld
bouwkundige werkzaamheden en installatiewerkzaamheden. Om te
bepalen of een opdracht onder de werking van de Europese Richtlijn
2004/18/EG (oftewel Bao) valt, moet u de waardes van deze percelen bij
elkaar optellen. Vergelijk het totaalbedrag met de drempelwaardes in
de Europese Richtlijn. Die verschillen in hoogte voor leveringen, wer-
37
ken of diensten (zie voor de bedragen pagina 19).
·
Komt het totaalbedrag boven de drempelwaarde, dan moet de Bao
worden gerespecteerd. Is dat niet het geval, dan moet u nog wel het
EG-verdrag en zijn beginselen eerbiedigen (transparantie, objectiviteit
en non-discriminatie).
Stap 3.
Kies een procedure
Wanneer uw aanbesteding aan de richtlijn (oftewel Bao) moet voldoen,
kunt u kiezen uit vijf procedures. Twee daarvan worden hier behandeld:
openbaar en niet-openbaar. Waar ze van elkaar verschillen, worden de
extra stappen voor de niet-openbare procedure met a, b en c aangegeven.
Stap 4.
Kies een gunningscriterium
·
Er zijn twee gunningscriteria: de laagste prijs en de economisch voor-
deligste inschrijving.
·
Voor het verwezenlijken van sociale en milieuvriendelijke doelstellin-
gen is de laatste optie de meest geëigende. De mogelijkheden tot het
stellen van nauwkeurig omschreven eisen zijn hierbij veel talrijker dan
bij die van de laagste prijs. Voor elk van de eisen die u stelt, geeft u
met een coëfficiënt aan hoe zwaar u de eis wilt meewegen in de
beoordeling, oftewel hoe belangrijk u hem vindt. U gunt de opdracht
aan de aanbieder die het meest aan uw eisen tegemoetkomt én dit
voor de laagste prijs kan doen.
Stap 5.
Stel een goed bestek samen
·
Algemeen: Als u de aanbestedingsprocedure goed en rechtmatig wilt
doorlopen, is het van belang dat u vooraf bedenkt wat u wilt bereiken.
Is de prijs voor u doorslaggevend of wilt u via de opdracht ook andere
beleidsdoelstellingen (helpen) verwezenlijken? Bij complexere
opdrachten is het 't overwegen waard om een selectie- en gunnings-
team aan te stellen.
·
Vooral ook als u de speelruimte in de uitvoeringsfase (geen onderdeel
van de procedure) wilt benutten, moet u van tevoren helder voor ogen
hebben wat u wilt. Uw eisen dienen vanaf de start van de procedure
duidelijk en transparant zijn. Ze behoren stuk voor stuk in het bestek
en in de algemene documenten te worden beschreven; anders verliest
de procedure zijn rechtsgeldigheid.
38
·
Stel uzelf dus in een vroeg stadium de vraag wat uw eisen zijn met
betrekking tot kwaliteit, technische waarde, esthetische en functione-
le kenmerken, gebruikskosten, rentabiliteit, klantenservice, technische
bijstand en leverings- en uitvoeringstermijn.
·
Milieuaspecten: Bedenk daarnaast ook welke milieutechnische eigen-
schappen u van het product verlangt. U kunt dit doen door een basis-
beschrijving van de dienst, levering of het werk te geven, maar u kunt
ook de verlangde prestaties beschrijven. Zo kunt u eisen dat het ener-
gieverbruik efficiënt is of de afvalverwerking milieuvriendelijk.
·
Breng uw eisen tot uiting in meetbare technische specificaties. Die
kunnen verschillende vormen aannemen, zoals Europese normen (EN)
of (inter)nationale normen. Milieunormen mogen in de technische
specificaties worden opgenomen. Deze zijn vaak verwerkt in een
milieukeursysteem. Dat milieukeursysteem mag dus wel worden
genoemd, maar van een inschrijver mag niet worden geëist dat hij vol-
gens dat specifieke keurmerk is geregistreerd; gelijkwaardige syste-
men moeten ook mogelijk zijn.
·
Op voorwaarde dat de Verdragsbeginselen van vrij verkeer van goede-
ren en diensten en non-discriminatie worden geëerbiedigd, mag u in
de technische specificaties aangeven van welk materiaal een product
is gemaakt en op welke manier het geproduceerd moet worden.
·
Sociale aspecten: U kunt met de opdrachtverstrekking ook willen bij-
dragen aan verbetering van de sociale en/of sociaal-economische
situatie in uw gemeente of provincie. Denk aan het verlagen van de
(langdurige) werkloosheid van met name kansarmen en/of personen
met een (arbeids)handicap of aan de jeugdwerkloosheid.
·
De eisen die u hierbij stelt, moeten wel in verhouding tot de opdracht
staan. Zo kunt u niet van een aanbieder verlangen dat hij een bepaald
bedrag aan een sociaal doel schenkt. Wel kunt u bijvoorbeeld eisen
dat een percentage van de aanneemsom in leerlingbouwplaatsen
wordt geïnvesteerd, dat de opdrachtnemer langdurig werklozen
inschakelt of dat een beroepsopleiding op de werkplek wordt gegeven.
·
Als u meer dan de helft van uw opdracht (meestal een dienst) wilt
voorbehouden aan arbeidsgehandicapten, dan biedt artikel 19 Bao
u de mogelijkheid om de opdracht in zijn geheel te gunnen aan een
sociale werkplaats. U moet dan wel een gewone Europese aanbeste-
dingsprocedure volgen waarbij alle (Europese) werkvoorzieningschap-
pen de mogelijkheid moeten krijgen om de opdracht te winnen.
U mag die dus niet voorbehouden aan uw (eigen) plaatselijke werk-
voorziening.
39
Stap 6.
Registreer uw aanbestedingsprocedure
·
Wanneer uw opdracht boven de daarvoor geldende drempelwaarde
komt en dus volgens de Bao wordt aanbesteed, dient u de aanbeste-
ding voor publicatie toe te zenden aan het Bureau voor Officiële
Publicaties van de Europese Unie. Dat doet u elektronisch naar:
http://simap.eu.int.
·
Het kan aanbeveling verdienen om uw aanbesteding een label mee te
geven dat expliciet naar het sociale of ecologische aspect van de
opdracht verwijst: milieuvriendelijk reinigen, organische catering of
energie-efficiënt bouwen bijvoorbeeld. Of: Max Havelaar-koffie of een
koffie die onder een soortgelijke voorwaarden is geproduceerd.
Stap 7.
Zend de stukken toe
De publicatie leidt tot verzoeken van geïnteresseerde aanbieders om
nadere informatie over de opdracht. U moet het bestek en de bijbehorende
stukken binnen zes dagen na ontvangst van zo'n verzoek toesturen.
Stap 8.
Belangstellenden schrijven zich in
Bij een openbare aanbesteding moet u aanbieders minimaal 52 dagen de
tijd geven om in te schrijven. Bij de niet-openbare procedure is die termijn
37 dagen.
Besteedt u uw opdracht elektronisch aan, dan zijn die termijnen korter.
Heeft alleen de publicatie elektronisch plaats, dan gaan er zeven dagen
van de termijnen af. Zijn ook de aanbestedingsstukken voor iedereen elek-
tronisch toegankelijk, dan zijn de termijnen vijf dagen korter.
Stap 9.
Beoordeel de aanbieders
·
Om vast te stellen of een aanbieder de opdracht kan uitvoeren, bevat
de Bao voorschriften die betrekking hebben op de (rechts)persoon van
de onderneming, op zijn financiële en economische draagkracht en op
zijn technische bekwaamheid. Een aanbieder kan bijvoorbeeld worden
uitgesloten van deelneming omdat hij geen sociale premies of belas-
ting heeft afgedragen. Met betrekking tot milieuaspecten kan een aan-
bieder bijvoorbeeld worden uitgesloten als hij de milieuwet of -regel-
geving heeft overtreden en dit zijn beroepsmoraliteit in het gedrang
brengt. Bij beoordeling van de technische bekwaamheid van een aan-
40
bieder mag de aanbestedende dienst rekening houden met diens
`sociale draagkracht'. Dit begrip heeft betrekking op de sociale verant-
woordelijkheid van bedrijven; tegenwoordig aangeduid met de term
`maatschappelijk verantwoorde onderneming'.
·
In dit stadium beoordeelt u of de aanbieder aan deze voorschriften
voldoet. De mogelijkheid een aanbieder uit te sluiten, is facultatief.
Lidstaten beslissen zelf of ze uitsluiting verplicht stellen of niet. In het
ontwerp voor de nieuwe Aanbestedingswet wordt gesproken van een
verplichte integriteitstoets, maar of dat door de Tweede Kamer wordt
goedgekeurd, valt nog te bezien. De meeste andere landen kennen
deze toets namelijk niet. Voldoet een aanbieder niet aan de voorschrif-
ten, dan kunt (of moet) u hem van deelneming uitsluiten.
·
Soms stellen aanbestedende diensten aanvullende eisen aan aanbie-
ders die niet in verhouding staan tot de opdracht. Hiervan blijken met
name MKB-bedrijven de dupe te zijn. Vanwege deze disproportionele
eisen zien zij de opdracht vaak naar hun mening ten onrechte aan
hun neus voorbij gaan. Om ook het MKB een eerlijke kans te geven,
wordt daarom geadviseerd een redelijke ratio vast te stellen waarmee
de economische en financiële draagkracht van een gegadigde kan wor-
den beoordeeld.
Stap 9a. Selecteer tenminste vijf aanbieders
Uit de aanbieders selecteert u er minimaal vijf die het meest aan uw eisen
voldoen.
Stap 9b. U nodigt de geselecteerde aanbieders uit tot inschrijving.
De (minimaal) vijf aanbieders die u hebt uitgekozen, stuurt u een schrifte-
lijke uitnodiging om in te schrijven. U doet dat gelijktijdig en stuurt het
bestek en de bijbehorende stukken mee.
Stap 9c. Aanbieders schrijven zich in
De geselecteerde aanbieders schrijven zich in. Daarvoor moet u ze mini-
maal veertig dagen de tijd geven.
Stap 10.
Kies de beste aanbieding
·
U hebt alle aanbiedingen binnen en kunt ze nu naast uw eisenpakket
leggen. Hebt u voor het gunningscriterium `laagste prijs' gekozen, dan
is de beslissing simpel: de laagste inschrijver krijgt de opdracht.
·
Om de totale kosten van een opdracht te beoordelen, kunt u ervoor
41
kiezen om niet alleen de aankoopprijs in ogenschouw te nemen, maar
ook het in eigendom hebben (het onderhoud) en het verwijderen van
het product. Dit wordt de kostenberekening over de gehele levenscy-
clus genoemd. Deze berekening heeft als voordeel dat ook eventuele
besparingen op water- en energiegebruik en op verwijderingskosten
zichtbaar worden gemaakt. Er zijn verschillende methoden en tech-
nieken op de markt om de kosten van de gehele levenscyclus te bere-
kenen.
·
Hebt u gekozen voor het gunningscriterium `economisch voordeligste',
dan is de beoordeling complexer. Vergelijk de inhoud van de aanbiedin-
gen op de verschillende aspecten die u eerder hebt geformuleerd en
ken er de coëfficiënten aan toe. De aanbieder met de beste score krijgt
de opdracht.
Stap 11.
Respecteer het Alcatel-arrest
In het Alcatel-arrest is bepaald dat een aanbieder die de opdracht níet
krijgt, bezwaar moet kunnen maken voordat de gunningsovereenkomst
tussen winnaar en aanbestedende dienst definitief is gesloten. Deze
bezwaartermijn moet minimaal vijftien dagen bedragen. De overeenkomst
kan dus uitsluitend worden aangegaan onder de opschortende voorwaarde
dat niemand binnen de gestelde termijn bezwaar aantekent. Pas als de ter-
mijn is verstreken, wordt de overeenkomst onvoorwaardelijk.
Als aanbestedende dienst stuurt u de winnaar van de procedure dus een
gunningsbericht onder voorwaarde. Aan de verliezers stuurt u een afwij-
zingsbrief waarin u uw keuze motiveert; u legt uit waarom de offerte van
de winnaar beter was dan die van de verliezers. In deze afwijzingsbrief
wijst u op de bezwaarmogelijkheid en de termijn daarvoor.
Omdat het Alcatel-arrest niet in alle gevallen effectief blijkt te zijn, diende
de Europese Commissie half mei 2006 een voorstel in om bij Europese
aanbestedingen een algemene bezwaartermijn van tien kalenderdagen
verplicht te stellen.
Stap 12.
Gun de opdracht
Is de bezwaartermijn verstreken en heeft niemand zich gemeld, dan gunt
u de opdracht officieel aan de winnaar. U maakt een procesverbaal van de
gunning op, waarin u aangeeft aan wie u de opdracht gunt, onder welke
voorwaarden en tegen welke prijs.
Bericht van de gunning zendt u, wederom elektronisch, aan het Bureau
42
voor Officiële Publicaties: http://simap.eu.int. De gunning wordt uiterlijk
48 dagen na de gunningsdatum in het Supplement op het Publicatieblad
gepubliceerd.
Stap 13.
Maak afspraken over de uitvoering
In deze fase maakt u met de winnende aanbieder afspraken over de uitvoe-
ring van de opdracht. De eisen die u daaraan stelt, moeten zoals al eerder
is gesteld in het bestek en de algemene documenten bekendgemaakt zijn
aan alle aanbieders. U kunt in deze fase dus geen eisen toevoegen.
·
Algemeen: In principe staat het u vrij elke gewenste uitvoeringsvoor-
waarde overeen te komen, voorzover deze niet door `de wet' is uitge-
sloten. Zo moet u het EG-recht in ieder geval naleven en mag u aanbie-
ders uit andere lidstaten niet discrimineren. Aan de eisen die u
omtrent de uitvoering stelt, moeten in principe alle inschrijvers kun-
nen voldoen. Het mogen geen verhulde technische specificaties of
gunningscriteria zijn en ze mogen ook niet leiden tot discriminatie ten
gunste van contractanten uit een bepaalde lidstaat.
·
Sociale aspecten: Voorbeeld van een uitvoeringsvoorwaarde is de eis
dat de opdrachtnemer een bepaald aantal of een percentage (langdu-
rig) werklozen of jongeren inzet. Of: de verplichting om maatregelen te
nemen teneinde gelijke kansen voor mannen en vrouwen te creëren.
Of: de etnische of raciale diversiteit te vergroten. Of: de verplichting
om te voldoen aan ILO-verdragen. Of: een verplichting om een aantal
mensen met een handicap te werven voor de uitvoering.
·
Ecologische aspecten: Ook voor het realiseren van milieudoelstellingen
biedt de uitvoeringsfase diverse mogelijkheden. Zo kunt u eisen stel-
len met betrekking tot het vervoer van producten en werktuigen naar
de plaats van uitvoering, bijvoorbeeld in recycleerbare containers. Ook
aan de uitvoering van een dienst kunt u voorwaarden verbinden, bij-
voorbeeld dat doseringsindicators worden gebruikt voor de juiste hoe-
veelheden. Ander voorbeeld: eisen aan de verwijdering van gebruikte
producten of verpakkingen (bijvoorbeel dat ze gerecycleerd worden).
Of dat het uitvoerend personeel wordt voorgelicht over de gevolgen
van hun werk voor het milieu en over het milieubeleid van de over-
heidsdienst waarvoor ze werken.
43
De uitdaging: aanbesteden in de Wet Maatschappelijke
Ondersteuning (WMO)
Bij het schrijven van deze brochure is de WMO nog in behandeling in de
Eerste Kamer. Het is echter vrijwel zeker dat de wet per 1 januari 2007
wordt ingevoerd.
Door de systematiek van de WMO zullen gemeenten vanaf dat moment
ook de lokale zorg- en welzijnsdiensten veelal moeten aanbesteden. Dat
deden zij al met de voorzieningen die voortkwamen uit de Wet voorzie-
ningen gehandicapten (Wvg), maar op het terrein van bijvoorbeeld
drugshulpverlening en maatschappelijk werk is dit nieuw. Daarbij is een
aantal punten van belang.
Ten eerste verandert de rol van de gemeente. Voorheen stelde de
gemeente vooral een lokaal zorg- en welzijnsbeleid vast en subsidieerde
zij de instellingen die dit beleid uitvoeren. Dat kon omdat veelal gebruik
werd gemaakt van doeluitkeringen. Dat is niet langer het geval, waar-
door gemeenten nu met algemene middelen de zorg- en welzijnsdien-
sten moeten inkopen via aanbestedingen.
De rol van de gemeente wordt dus uitgebreid. Naast beleidsmaker wordt
zij ook facilitator. Om die tweede rol goed te kunnen vervullen is niet
alleen kennis van beleid en aanbestedingsrecht nodig, maar ook gede-
gen kennis van de materie die ingekocht gaat worden. Laat u daarin dan
ook adviseren.
Deze roluitbreiding biedt een prachtige kans om maatschappelijk ver-
antwoord aan te besteden. Ingevolge de WMO zullen gemeenten in
totaal zo'n 1 miljard euro aan huishoudelijke verzorging moeten inko-
pen. Het mes kan daarbij aan twee kanten snijden. Wanneer u eist dat
de opdracht wordt uitgevoerd met behulp van langdurig werklozen of
met de inzet van stageplaatsen, doet u niet alleen een goede aankoop,
maar draagt u ook bij aan de reïntegratie van werklozen.
Ten tweede is het van belang de aanbesteding op zich niet tot doelstel-
ling te verheffen. Consulteer vooraf de belanghebbende burgers zodat u
inkoopt wat de burger nodig heeft. Een gezinsverzorgster bijvoorbeeld
die niet alleen kookt en poetst, maar ook om mensen geeft. Of een
speeltuin waarin de toestellen niet alleen aan de veiligheidseisen vol-
doen, maar die kinderen ook uitdaagt om creatief te zijn en zich uit te
leven. Maak vooraf verantwoorde beleidskeuzes, bijvoorbeeld over bud-
getten voor prestatievelden, om helder te krijgen wat u kunt besteden.
Ga vooraf ook in gesprek met lokale aanbieders zodat u weet wat zij u
44
kunnen bieden (een marktanalyse). Een rechtmatige, maar zeer zeker
ook doelmatige aanbesteding is het beste middel om de lokale zorg- en
welzijnsvraag te bedienen.
Tenslotte kunt u de voorbeelden uit deze brochure gebruiken om uw
aanbestedingen in zorg en welzijn ook maatschappelijk verantwoord en
milieuvriendelijk in te richten. En dat is de wijze waarop een marktwer-
kinginstrument als aanbesteden voor burgers het best tot zijn recht
komt.
45
46
Informatieve sites
Wilt u zich verder verdiepen in het onderwerp van Europees aanbesteden,
surf dan ook eens naar onderstaande informatieve sites over overheids-
aanbestedingen:
www.aanbestedingenonline.nl Op deze site staat een handig aanbeste-
dingsdraaiboek dat de procedure stap voor stap behandelt.
www.aanbestedingsmonitor.nl Deze site is in aanbouw, maar bevat al
allerhande statistische informatie over aanbestedende diensten.
www.senternovem.nl/duurzaaminkopen Deze site biedt een handige
elektronische toolkit voor aanbestedende diensten. De toolkit stelt ze in
staat op eenvoudige wijze een duurzame aankoop te doen.
www.duurzaamuitbesteden.nl Lijkt veel op bovengenoemde site, maar
dan gericht op alle ondernemingen die werkzaamheden uitbesteden.
www.europadecentraal.nl Onafhankelijk kenniscentrum over Europees
recht, waaronder aanbestedingsrecht.
www.nevi.nl De website van de Nederlandse Vereniging voor
Inkoopmanagement. Behandelt het traject van aanbesteding als onderdeel
van het meer omvattende inkoopproces.
www.ovia.nl Portal voor overheidsinkopen en aanbestedingen. Bevat
verschillende voorbeelddocumenten en de gemeentelijke inkooptoolkit.
Een handig programma dat aanbestedende diensten door alle fasen van
het traject loodst.
www.aanbestedingsrecht.org Site van de Nederlandse Vereniging van
Aanbestedingsrecht met voornamelijk juridisch-technische informatie.
47
In deze brochure geven PvdA-
Europarlementariërs Max van den
Berg en Ieke van den Burg aan hoe
lokale bestuurders de Europese
aanbestedingsregels kunnen
gebruiken om sociaaldemocratisch
beleid te maken. Een case verdui-
delijkt hoe maatschappelijk
verantwoord aanbesteden in de
praktijk werkt.
Deze brochure is verkrijgbaar bij
de Nederlandse delegatie in de
sociaaldemocratische fractie van
het Europees Parlement
(www.pesdelegatie.nl). Hij is
tevens als bijlage bij het juni-
nummer van Lokaal Bestuur 2006
gevoegd.
Uitgave juni 2006
Aan deze brochure werd meegewerkt door:
Tekstvisie Els Wiegant, Amsterdam (redactie),
Abdel Tahtah en Tim Robbe