Research voor Beleid
onderdeel van Panteia
Aanbesteding Hulp bij het
Huishouden
Eindrapport
Research voor Beleid
onderdeel van Panteia
Aanbesteding Hulp bij het
Huishouden
Eindrapport
Een onderzoek in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport
Projectnummer: B3295
Leiden, 29 maart 2007
De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij Research voor Beleid. Het gebruik van
cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is
toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking
in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na
schriftelijke toestemming van Research voor Beleid. Research voor Beleid aanvaardt geen
aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
2
Voorwoord
Op 1 januari 2007 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in werking ge-
treden. Gemeenten zijn vanaf deze datum verantwoordelijk voor de maatschappelijke
ondersteuning van hun burgers, waaronder hulp bij het huishouden. Gemeenten die-
nen de hulp bij het huishouden Europees aan te besteden. Signalen uit het veld lijken
erop te wijzen dat de eerste aanbesteding van de hulp bij het huishouden voor zowel
gemeenten als voor zorgaanbieders en zorgontvangers tot onzekerheid en onduide-
lijkheid heeft geleid. De Tweede Kamer heeft de Staatsecretaris gevraagd geïnfor-
meerd te worden over het verloop en de gevolgen van de aanbestedingsprocedure.
Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft Research voor Beleid om
die reden gevraagd de aanbesteding van de hulp bij het huishouden te onderzoeken.
Dit onderzoek heeft als doel knelpunten die gemeenten, zorgaanbieders en cliënten-
organisaties bij de aanbesteding hebben ervaren in kaart te brengen en adviezen te
formuleren voor aanbesteding in de toekomst.
In een periode van 6 weken zijn de gemeenten in Nederland benaderd met een tele-
fonische enquête over de aanbesteding. Daarnaast is bij 30 gemeenten, betrokken
zorgaanbieders en cliëntenorganisaties in die gemeenten een telefonisch interview
afgenomen over het verloop en de resultaten van de aanbesteding. In deze periode
zijn tevens de bestekken voor de aanbesteding van de geselecteerde gemeenten op-
gevraagd en geanalyseerd. Ook is, in aanwezigheid van het Ministerie van VWS, de
VNG en het CIZ, een groepsgesprek uitgevoerd met gemeenten. Tijdens dit groeps-
gesprek is gesproken over de eerste ervaringen met de indicatiestelling voor de hulp
bij het huishouden. De resultaten van het onderzoek zijn geanalyseerd en vastgelegd
in dit onderzoeksrapport.
We willen alle gemeenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties die hebben mee-
gewerkt aan dit onderzoek bedanken voor hun tijd en informatie.
Drs. Christel Scholten
Research manager Gezondheidszorg en Welzijn
3
4
Inhoudsopgave
1
Inleiding
7
1.1
Aanleiding van het onderzoek
7
1.2
Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen
7
1.3
Opzet van het onderzoek
9
1.4
Leeswijzer
10
2
Inhoud van de aanbesteding
13
2.1
Inleiding
13
2.2
Vaststellen van het bestek
13
2.3
Gebruik van het modelbestek
15
2.4
Inhoud van het bestek
16
3
Verloop van de aanbestedingsprocedure
29
3.1
Inleiding
29
3.2
Samenwerking van gemeenten bij de aanbesteding
29
3.3
Gebruik van de ondersteuning vanuit het Implementatiebureau Wmo
33
3.4
Externe ondersteuning bij de aanbesteding
33
3.5
Betrokkenheid van cliëntenorganisaties
35
3.6
Ervaren succesfactoren in het aanbestedingsproces
38
3.7
Ervaren knelpunten in het aanbestedingsproces
39
4
Resultaten van de aanbesteding
43
4.1
Inleiding
43
4.2
Gecontracteerde aanbieders
43
4.3
Marktgedrag van zorgaanbieders
47
4.4
Onderaanbieders
49
4.5
Uurtarief voor hulp bij het huishouden
51
4.6
Relatie geïndiceerde en geleverde hulp
52
4.7
Kort geding
56
4.8
Tevredenheid over het resultaat van de aanbesteding
58
5
Conclusies
61
5
6
1
Inleiding
1.1
Aanleiding van het onderzoek
Per 1 januari 2007 is de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) in werking getreden.
De gemeente is met de komst van de Wmo verantwoordelijk voor de maatschappelijke on-
dersteuning waar hulp bij het huishouden deel van uitmaakt. Ook de kortdurende huishou-
delijke verzorging na ziekenhuisopname valt per 1 januari 2007 onder de Wmo. De uitwer-
king van het 'compensatiebeginsel' (artikel 4 Wmo) geeft gemeenten de vrijheid om zelf tot
een invulling te komen van de definitie van hulp bij het huishouden. Het compensatiebegin-
sel houdt in dat de gemeente de plicht heeft om burgers met beperkingen te compenseren
via het treffen van voorzieningen die hen in staat stellen een huishouden te voeren, zich te
verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel, medemen-
sen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan.
Gemeenten bepalen welke diensten en voorzieningen in het kader van de Wmo worden aan-
geboden en wie deze diensten en voorzieningen leveren. Hierbij is in de Wmo opgenomen
dat de gemeente het verlenen van maatschappelijke ondersteuning zoveel mogelijk laat
verrichten door derden (Wmo, artikel 10). Gemeenten hebben de hulp bij het huishouden
moeten aanbesteden volgens de Europese aanbestedingsregels.
Signalen in de media lijken erop te wijzen dat de aanbesteding van de hulp bij het huishou-
den voor zowel gemeenten als voor zorgaanbieders en cliënten heeft geleid tot onduidelijk-
heid en onzekerheid. De Staatsecretaris heeft, op basis van vragen uit de Tweede Kamer en
van de VNG, toegezegd een onderzoek te laten uitvoeren naar het verloop en de gevolgen
van de aanbestedingsprocedure. Het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
(VWS) heeft Research voor Beleid gevraagd de aanbesteding van de hulp bij het huishou-
den te onderzoeken. Dit onderzoek heeft daarnaast als doel knelpunten die gemeenten,
zorgaanbieders en cliëntenorganisaties bij de aanbesteding hebben ervaren in kaart te
brengen en adviezen te formuleren voor aanbesteding in de toekomst.
1.2
Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen
Het doel van het onderzoek is inzicht geven in de inhoud, het verloop (proces) en de resul-
taten van de aanbesteding door gemeenten. Ten eerste kan met behulp van dit inzicht ant-
woord worden gegeven op vragen vanuit de Tweede Kamer. Ten tweede worden in dit on-
derzoek knelpunten die gemeenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties hebben ervaren
bij de aanbesteding in kaart gebracht en aanbevelingen geformuleerd voor aanbesteding in
de toekomst.
7
De doelstelling van het onderzoek kan worden vertaald in de volgende onderzoeksvragen:
Inhoud
Op welke manier hebben gemeenten hun bestek vormgegeven?
Welke aanbestedingsprocedures zijn door gemeenten gevolgd (bijvoorbeeld een 2A of
een 2B procedure, een openbare of niet-openbare aanbesteding)?
Bij een openbare aanbesteding: welke criteria hebben gemeenten gehanteerd bij de eer-
ste selectie?
Welke kwaliteitseisen hebben gemeenten in hun bestek aan potentiële aanbieders ge-
steld?
Welke gunningscriteria hebben gemeenten in hun bestek onderscheiden en welke weging
is hierbij toegepast?
Welke producten worden door de gemeenten onderscheiden?
In welke verhouding worden de verschillende producten door de gemeenten ingekocht?
Proces
Hoe is de aanbesteding verlopen?
Hebben gemeenten gebruik gemaakt van de handreiking en het modelbestek? Zo ja, wa-
ren deze adequaat?
Hoe hebben gemeenten de ondersteuning bij de aanbesteding ervaren?
Hoeveel gemeenten hebben samengewerkt bij de aanbesteding? Wat waren de overwe-
gingen om samen te werken bij de aanbesteding?
Met hoeveel andere gemeenten hebben zij samengewerkt? Hoe is de samenwerking ver-
lopen?
Welke wethouders/afdelingen zijn binnen de gemeente betrokken bij de aanbesteding?
Zijn cliëntenorganisaties betrokken bij de aanbesteding? Zo ja, op welke wijze?
Zijn andere partijen betrokken bij de aanbesteding, bijvoorbeeld welzijnsorganisaties?
Zo ja, welke partijen en waarom deze?
Welke overwegingen hebben gemeenten gemaakt met de keuzes in de aanbestedings-
procedure?
Wat is globaal de tijdsinvestering van gemeenten geweest?
Hebben gemeenten gebruik gemaakt van externe ondersteuning, bijvoorbeeld door een
adviesbureau? Zo ja, wat heeft deze externe ondersteuner gedaan? Wat zijn de kosten
van en de ervaringen met de externe ondersteuner?
Hoe hebben gemeenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties de aanbestedingsproce-
dure ervaren? Wat zijn volgens de betrokken partijen succesfactoren en knelpunten ge-
weest bij de aanbesteding?
Zijn gemeenten en cliëntenorganisaties tevreden over het resultaat van de aanbeste-
ding?
Resultaat
Wat zijn de resultaten en de effecten van de aanbesteding van hulp bij het huishouden?
Hoeveel aanbieders hebben gemeenten gecontracteerd?
Wat voor soort aanbieders zijn dit (bijvoorbeeld thuiszorg- of schoonmaakorganisaties)?
In hoeverre zijn door gemeenten `nieuwe' aanbieders gecontracteerd?
Voor welke periode zijn de contracten afgesloten?
Welk gedeelte van de hulp bij het huishouden wordt geleverd door nieuwe aanbieders?
8
Wat zijn de verwachtingen en eerste ervaringen wat betreft:
de prijs en de kwaliteit van de hulp bij het huishouden;
de keuzevrijheid voor cliënten;
de personele gevolgen van de aanbesteding;
eventuele onbedoelde effecten van de aanbesteding?
Wat zijn de gevolgen van de kort gedingen die in een aantal gemeenten tegen de gun-
ning zijn aangespannen?
Welke aanbevelingen voor een volgende aanbesteding kunnen op basis van de aanbeste-
ding aan de betrokken partijen worden gegeven?
1.3
Opzet van het onderzoek
Een belangrijke randvoorwaarde van het onderzoek was de korte looptijd van zes weken.
Om deze reden is bij dit onderzoek gebruikt gemaakt van twee fasen, die in de tijd parallel
zijn uitgevoerd: een telefonische enquête onder gemeenten en het uitvoeren van case stu-
dies.
Telefonische enquête
Er is een telefonische enquête afgenomen onder alle gemeenten in Nederland, met uitzon-
dering van de gemeenten die zijn geselecteerd voor de case studies om deze niet onnodig
te belasten. De vragenlijst voor de telefonische enquête bestaat uit twee delen. Het eerste
deel gaat in op de inhoud van de aanbesteding (het bestek): ondermeer de aanbestedings-
procedure die is gebruikt, de kwaliteitseisen die door de gemeente aan de aanbieders zijn
gesteld en de gehanteerde gunningcriteria met de bijbehorende weging. Het tweede deel
van de vragenlijst gaat in op het resultaat van de aanbesteding: onder andere de hoeveel-
heid en de soort aanbieders die zijn gecontracteerd (thuiszorg- of schoonmaakorganisaties,
oude of nieuwe aanbieders), het soort contracten dat is afgesloten (vast contract of raam-
overeenkomst) en de looptijd van deze contracten.
Case studies
Naast de telefonische enquête is een verdiepende studie uitgevoerd bij een selectie van 30
gemeenten (case studies). Voor iedere gemeente is getracht tevens een betrokken cliën-
tenorganisatie en twee zorgaanbieders te interviewen. Indien er een gunning heeft plaats-
gevonden waarbij niet alle meedingende zorgaanbieders zijn gegund, is ernaar gestreefd
één zorgaanbieder die de gunning wel heeft gekregen en één zorgaanbieder die de gunning
niet heeft gekregen te interviewen. In enkele case studie gemeenten heeft als gevolg van
een (dreigend) kort geding nog geen (definitieve) gunning plaatsgevonden. Drie gemeenten
hebben om deze reden geen namen van zorgaanbieders doorgegeven. In deze case studies
is dieper ingegaan op het verloop van het aanbestedingsproces en (de gevolgen van) het
dreigende kort geding.
De gemeente, de zorgaanbieders en de cliëntenorganisatie vormen samen een case, waar-
bij vanuit verschillende gezichtspunten een oordeel is gegeven over het verloop van de
aanbestedingsprocedure en de keuzes die hierin door de partijen zijn gemaakt en de resul-
taten van de aanbesteding. Voorafgaand aan de interviews zijn de bestekken van de ge-
meenten (voor zover op dit moment gereed) bestudeerd.
9
Selectie van de gemeenten
Voor de case studies zijn 30 gemeenten geselecteerd. Bij de selectie van deze gemeenten
is zorg gedragen voor een spreiding op vier factoren:
de aanbestedingsprocedure die is gebruikt;
gemeenten die in samenwerking met andere gemeenten hebben aanbesteed en gemeen-
ten die dit alleen hebben gedaan;
de grootte van de gemeenten;
geografische spreiding.
Inhoud van de case studies
In de case studies lag de nadruk op het verloop van de aanbesteding (proces) en de resul-
taten. Gemeenten is gevraagd naar de afwegingen bij de keuzes die zij hebben gemaakt in
het bestek. Gemeenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties is gevraagd naar het ver-
loop van de aanbestedingsprocedure en de succesfactoren en knelpunten die zij hebben er-
varen. Tevens is de betrokken partijen gevraagd naar de leerpunten en aanbevelingen
voor een volgende aanbestedingsronde op basis van hun ervaringen met deze aanbeste-
ding.
Respons en non-respons
Met de telefonische enquête onder de Nederlandse gemeenten is een responspercentage
van 77,6% gerealiseerd. Dit is een opvallend hoge respons voor een telefonische enquête.
De resultaten van de telefonische enquête geven een representatief beeld van alle
Nederlandse gemeenten, zodat geen weging naar gemeentegrootte hoefde plaats te vinden.
In het onderzoek is gestreefd naar het uitvoeren van 30 case studies (bestaande uit een
gemeente, twee zorgaanbieders en een cliëntenorganisaties). Als gevolg van de korte door-
looptijd van het onderzoek en de uitvoering van het onderzoek in een vakantieperiode,
bleek het in de praktijk lastig alle respondenten te bereiken en bereid te vinden deel te
nemen aan een uitgebreid interview. Ook hebben drie gemeenten geen namen van
zorgaanbieders doorgegeven, aangezien de gunning in deze gemeenten nog niet is afge-
rond. In totaal zijn 27 gemeenten, 39 zorgaanbieders en 21 cliëntenorganisaties geïnter-
viewd.
1.4
Leeswijzer
De aanbesteding van de hulp bij het huishouden kan worden opgedeeld in drie onderdelen:
de inhoud van de aanbesteding, het aanbestedingsproces en de resultaten van de aanbe-
steding. Hoofdstuk 2 bevat een beschrijving van de inhoud van de aanbesteding, in feite de
inhoud van het bestek, in gemeenten. In dit hoofdstuk beschrijven we de keuzes die de
gemeenten bij de aanbesteding hebben gemaakt (zoals het aanbestedingsmodel, de kwali-
teitscriteria, de gunningcriteria en de weging hiervan) en de overwegingen hierbij. In
hoofdstuk 3 staat het verloop van de aanbesteding (proces) centraal. In de case studies is
aan gemeenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties gevraagd hoe zij het aanbeste-
dingsproces hebben ervaren en welke succesfactoren en eventuele knelpunten zij hierbij
zijn tegengekomen. Hoofdstuk 4 gaat vervolgens in op de resultaten van de aanbesteding:
hoeveel aanbieders zijn door de gemeenten gecontracteerd? Wat voor soort aanbieders zijn
dit (thuiszorgorganisaties, schoonmaakorganisaties)? En zijn het voor de gemeenten `oude'
10
of `nieuwe' aanbieders? Tevens gaan we in op de gevolgen van de aanbesteding voor de
prijs en de kwaliteit van het hulp bij het huishouden, de keuzevrijheid voor cliënten, perso-
nele gevolgen van de aanbesteding en eventuele onbedoelde effecten. In hoofdstuk 5 ten-
slotte geven we conclusies over deze eerste aanbesteding van de hulp bij het huishouden
door gemeenten en formuleren we aanbevelingen voor een volgende aanbesteding.
11
12
2
Inhoud van de aanbesteding
2.1
Inleiding
In dit hoofdstuk beschrijven we de inhoud van de aanbesteding, gebaseerd op de onder-
zoeksresultaten uit de telefonische enquête onder de Nederlandse gemeenten en de inter-
views met gemeenten in de casestudies. Het uitgangspunt van een aanbesteding is het be-
stek. In het bestek hebben gemeenten hun keuzes vastgesteld ten aanzien van de hulp bij
het huishouden die zij willen leveren aan hun inwoners. Nog niet alle gemeenten in
Nederland hebben een bestek vastgesteld. Eerst brengen we in beeld hoeveel gemeenten
nog geen bestek hebben vastgesteld en voor welke overgangsregeling zij hebben gekozen.
Vervolgens beschrijven we de manier waarop de gemeenten hun bestek hebben vormgege-
ven en de afwegingen die zij hierbij hebben gemaakt.
2.2
Vaststellen van het bestek
Gemeenten zijn per 1 januari 2007 verantwoordelijkheid voor de hulp bij het huishouden.
Een groot deel van de Nederlandse gemeenten heeft bij de aanbesteding van de hulp bij
het huishouden samengewerkt met één of meerdere andere gemeenten. De samenwerking
tussen gemeenten bij de aanbesteding wordt beschreven in het hoofdstuk over het verloop
van de aanbesteding (paragraaf 3.2).
Op het moment van dit onderzoek heeft 94% van de Nederlandse gemeenten een bestek
vastgesteld voor de aanbesteding van de hulp bij het huishouden. In het vervolg van het
rapport gaan we in op de aanbesteding in deze gemeenten.
Figuur 2.1 Aanwezigheid van een bestek voor de aanbesteding bij gemeenten
100%
94%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
6%
0%
Ja
Nee
13
Gemeenten in de grootste grootteklasse (vanaf 100.000 inwoners) hebben minder vaak al
een bestek opgesteld voor de aanbesteding van de hulp bij het huishouden (85%) dan ge-
meenten in de kleinste grootteklasse (tot 15.000 inwoners) (93%). Dit verschil is echter
niet statistisch significant.
Van de gemeenten die een bestek hebben vastgesteld, heeft 88% ook de gunning afgerond.
In de overige gemeenten heeft de gunning nog niet plaatsgevonden. In een aantal gemeen-
ten is het feit dat er nog geen gunning heeft plaatsgevonden het gevolg van een kort ge-
ding dat is aangespannen door één of meerdere aanbieders tegen de aanbesteding.
Figuur 2.2 Aanbestedingsprocedure en gunning afgerond in gemeenten
100%
88%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
11%
10%
1%
0%
0%
Ja
Nee, de aanbesteding
Nee, de aanbesteding
Weet niet/
is gestart, maar de gunning
moet nog starten
geen mening
heeft nog niet plaatsgevonden
De gemeenten waarbij de aanbesteding is gestart maar de gunning nog niet heeft plaatsge-
vonden, hebben verschillende afspraken gemaakt voor de overgangsperiode. Ruim de helft
van de gemeenten (54%) heeft zelf afspraken gemaakt met de bestaande aanbieders. Iets
minder dan eenderde (30%) heeft de bestaande aanbieders gecontracteerd via een man-
daatconstructie met het zorgkantoor. Eén gemeente maakt gebruik van een voorlopige gun-
ning.
14
Figuur 2.3 Afspraken die gemeenten hebben gemaakt voor de overgangsperiode
100%
90%
80%
70%
60%
54%
50%
40%
30%
30%
20%
14%
10%
3%
0%
Gemeente
heeft zelf af-
Mandaatconstructie
Anders, namelijk
Weet niet/
spraken gemaakt met be-
via het Zorgkantoor
geen mening
staande aanbieders
Aan de gemeenten die een bestek hebben vastgesteld is gevraagd of de uitgangspunten
van dit bestek zijn vastgesteld door de gemeenteraad. In iets minder dan de helft van de
gemeenten (42%) heeft de gemeenteraad deze uitgangspunten vastgesteld. Wanneer de
gemeenteraad de uitgangspunten van het bestek niet heeft vastgesteld, heeft de gemeen-
teraad zich vaak in een eerder stadium meer in het algemeen uitgesproken over de Wmo
en hulp bij het huishouden als onderdeel daarvan, bijvoorbeeld over een kadernota voor de
Wmo.
2.3
Gebruik van het modelbestek
Het Implementatiebureau Wmo (het Ministerie van VWS en de VNG) heeft op haar website
een voorbeeldbestek hulp bij het huishouden beschikbaar gesteld1. Bijna de helft van de
gemeenten (43%) die op dit moment hun bestek hebben vastgesteld, hebben gebruik ge-
maakt van dit modelbestek. Eenderde van de gemeenten (32%) heeft geen gebruik ge-
maakt van het modelbestek en een kwart van de respondenten (26%) weet niet of hiervan
gebruik is gemaakt. In dit laatste geval geldt vaak dat de gemeente voor de aanbesteding
gebruik heeft gemaakt van externe ondersteuning. Het externe (advies)bureau heeft het
bestek voor de gemeente opgesteld en bij de gemeente is niet bekend is of hierbij gebruik
is gemaakt van het modelbestek.
De meningen van gemeenten over het modelbestek lopen uiteen. De geïnterviewde ge-
meenten die gebruik hebben gemaakt van het modelbestek, hebben het vooral gebruikt als
algemeen uitgangspunt, referentie en handvat. Deze gemeenten beoordelen het modelbe-
1 www.invoeringwmo.nl
15
stek als `op hoofdlijnen handig', maar er waren nog veel punten die de gemeenten zelf
dienden uit te zoeken. Redenen voor gemeenten om geen gebruik te maken van het model-
bestek waren:
het modelbestek is te algemeen;
het modelbestek is onoverzichtelijk (dezelfde thema's behandeld op meerdere plekken,
tekst over selectie en gunning liep door elkaar);
het eerste modelbestek klopte juridisch niet, omdat het deels was gebaseerd op oude
wetgeving;
het inkoopbureau van de gemeente gebruikt een eigen format;
het modelbestek was te laat beschikbaar.
De juridische onduidelijkheden in het eerste modelbestek zijn in het tweede modelbestek
opgelost. Een gedeelte van de gemeenten had hierna echter geen vertrouwen meer in het
modelbestek of was zelf ondertussen al verder gevorderd met het opstellen van een bestek
en had geen behoefte meer aan een modelbestek.
Op de website van het Implementatiebureau Wmo zijn ook bestekken van andere gemeen-
ten beschikbaar gesteld als voorbeeld. Dit idee wordt over het algemeen door gemeenten
gewaardeerd. Als nadeel echter wordt erop gewezen dat de bestekken wel worden gepubli-
ceerd maar niet gecontroleerd: `je weet niet of het klopt, voor hetzelfde geld neem je fou-
ten van een andere gemeente over'.
2.4
Inhoud van het bestek
Gemeenten dienen voor de Europese aanbesteding van de hulp bij het huishouden een be-
stek op te stellen. Het bestek vormt het uitgangspunt van de aanbesteding. De keuzes die
gemeenten in hun bestek maken zijn bepalend voor de hulp bij het huishouden die
zorgaanbieders aan cliënten dienen te leveren. In deze paragraaf beschrijven we de keuzes
die gemeenten in hun bestek hebben vastgelegd en de overwegingen bij deze keuzes. Hier-
bij gaan we in op:
2A of 2B procedure;
Openbare of niet-openbare aanbesteding;
Selectiecriteria bij een openbare aanbesteding;
Gebruik van percelen;
Aanbestedingsmodel;
Maximum aantal aanbieders;
Kwaliteitseisen;
Gunningscriteria en weging;
Producten hulp bij het huishouden.
2A of 2B procedure
Bij de Europese aanbesteding van de hulp bij het huishouden kunnen gemeenten gebruik
maken van de `standaard' 2A-procedure van aanbesteding. Onder bepaalde voorwaarden
mogen gemeenten in plaats van de 2A-procedure gebruik maken van de 2B procedure. De
2B-procedure is een vrijstelling voor het uitvoeren van een volledige
aanbestedingsprocedure voor (ondermeer zorg en welzijns-)diensten die zijn opgenomen in
bijlage 2B van de Europese aanbestedingsrichtlijn. De 2B-procedure is alleen toegestaan
wanneer zorg en welzijnsdiensten meer dan de helft uitmaken van de verwachte kosten
16
van de totale opdracht. Ondermeer de VNG verwachtte dat deze voorwaarde voor de hulp
bij het huishouden niet snel gehaald zou worden, aangezien schoonmaken een 2A-dienst
is. In het modelbestek is uitgegaan van de 2A procedure omdat deze procedure altijd is
toegestaan (`veilige weg').
Een ruime meerderheid van de gemeenten (65%) die een bestek hebben vastgesteld, heeft
gebruikt gemaakt van de 2A-procedure. Een kwart van de gemeenten (24%) heeft gebruik
gemaakt van de 2B-procedure. Eén op de 10 gemeenten (11%) weet niet van welke proce-
dure zij heeft gebruikt. De keuze voor de 2A- of 2B-procedure is in deze gevallen vaak ge-
maakt door een extern (advies)bureau of door de afdeling inkoop van de gemeente.
Figuur 2.4 Gebruik 2A- en 2B-procedure door gemeenten
70%
65%
60%
50%
40%
30%
24%
20%
11%
10%
0%
2A-procedure
2B-procedure
weet niet/geen mening
De belangrijkste overweging voor gemeenten om te kiezen voor de 2A-procedure is de ze-
kerheid dat de 2A-procedure altijd toegestaan is. De overweging die door een gemeente is
genoemd om te kiezen voor de 2B-procedure waren de ruimere voorwaarden en de meer
variabele termijnen dan bij de 2A-procedure.
Openbare of niet-openbare aanbesteding
Gemeenten hebben bij de aanbesteding van de hulp bij het huishouden een vrije keuze
voor een openbaar of een niet-openbare aanbesteding. Bij een openbare aanbesteding kun-
nen alle zorgaanbieders die willen meedingen zich inschrijven. Bij een niet-openbare aan-
besteding kunnen alle zorgaanbieders verzoeken om deel te mogen nemen aan de aanbe-
steding. Echter, alleen de zorgaanbieders die door de gemeenten worden aangezocht mo-
gen zich inschrijven voor de aanbesteding. Vervolgens wordt de inschrijving van deze aan-
bieders, evenals bij een openbare aanbesteding, beoordeeld door de gemeente. De selectie
van de zorgaanbieders door de gemeente verloopt hiermee in twee fasen. Vier op de vijf
gemeenten (79%) hebben gekozen voor een openbare aanbesteding.
17
Figuur 2.5 Gebruik openbare aanbesteding en niet-openbare aanbesteding
door
gemeenten
90%
79%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
21%
20%
10%
0%
Openbare aanbesteding
Niet-openbare aanbesteding
De gemeenten die hebben gekozen voor een niet-openbare aanbesteding, hebben bewust
gekozen voor het houden van een voorselectie. De overwegingen van de gemeenten hierbij
waren dat de aanbesteding voor de hulp in het huishouden nieuw is en dat de gemeenten
vooraf geen goed zicht hadden op de aanbieders die zich zouden inschrijven. De gemeenten
zien de voorselectie als goede mogelijkheid om vroeg in de aanbestedingsprocedure te se-
lecteren en er zekerder van te zijn dat de aanbieders die uiteindelijk de gunning krijgen
voldoen aan de minimumkwaliteitseisen die de gemeenten hebben gesteld. Ook zag een
enkele gemeente in het houden voor een voorselectie een manier om het aanbestedings-
proces overzichtelijk te houden.
De gemeenten die hebben gekozen voor een openbare aanbesteding hebben dit om meer
uiteenlopende redenen gedaan. Dit waren gedeeltelijk praktische en gedeeltelijk inhoudelij-
ke redenen. Zo verkeerden een aantal gemeenten in de veronderstelling dat een openbare
aanbesteding verplicht was. Ook is deze optie vaak aangeraden door het inkoopbureau van
de gemeente. Een ander praktische overweging was tijdgebrek. Gemeenten wilden of kon-
den geen tijd investeren in (de voorbereiding van) een voorselectie.
Een inhoudelijke overweging van een aantal gemeenten was dat bij een openbare aanbe-
steding meer aanbieders kans maken op de aanbesteding (stimuleren van marktwerking).
Ook heeft de gemeente bij een openbare aanbesteding de keuze uit zoveel mogelijk aan-
bieders. Door een enkele aanbieder wordt een openbare aanbesteding gezien als meer
transparant.
18
Selectiecriteria bij een openbare aanbesteding
Gemeenten die hebben gekozen voor een openbare aanbesteding hebben in hun bestek cri-
teria opgenomen voor een eerste selectie van de aanbieders.
Figuur 2.6 Selectiecriteria in het bestek
98%
100%
92%
87%
90%
84%
80%
76%
70%
64%
60%
50%
40%
40%
30%
20%
10%
0%
0%
g
e
id
/
k
e
g
s- of
s
ter
ren
che
p
e
vens
melij
r
egi
e
menin
ro
s
cheid
aamh
r
varing
e
leve
e
w
e
n
der
geg
t
onomis
en borgin
e
e
draagkracht
s
, na
e
H
r
g
g
sel b
handels
z
o
ntie
n H
e
e
c
he bek
Ander
Uittrek
Refer
et niet/
om alle on
Aantoonbar
echnis
we
T
Kwaliteits
i
jn
product
Financiële en ec
In staat te z
Bijna alle gemeenten hebben de aanbieders gevraagd naar hun financiële en economische
draagkracht (bijvoorbeeld door het overleggen van financiële gegevens van de afgelopen
jaren en/of een bankverklaring). Ditzelfde geldt voor de aanwezigheid van kwaliteitszorg en
borging (zoals certificering, lid zijn van branchevereniging/beroepsorganisatie, de aanwe-
zigheid van een klachtenprocedure en een privacyreglement). Ook referentiegegevens en
een uittreksel van het beroeps- of handelsregister zijn vaak gevraagd.
19
Tevens hebben ruim vier van de vijf gemeenten eisen gesteld aan de technische bekwaam-
heid van het uitvoerend personeel, ondermeer in de vorm van een goede beheersing van de
Nederlandse taal. Andere criteria voor de eerste selectie die door meerdere gemeenten zijn
genoemd zijn een BIBOB verklaring (integriteit), verklaringen over hoofd- en onderaanne-
mingen en willen meewerken aan de reïntegratie van mensen met een WWB uitkering.
Overigens is de mogelijkheid van het inzetten van mensen met een WWB-uitkering of sta-
giaires door een groot deel van de gemeenten (73%) als kwaliteitseis opgenomen in het
bestek (zie figuur 2.9).
Gebruik van percelen
Gemeenten hadden de mogelijkheid in hun bestek percelen te onderscheiden waarop aan-
bieders zich apart konden inschrijven. Vier van de vijf gemeenten (81%) heeft hiervoor ge-
kozen.
Figuur 2.7 Gebruik van percelen in het bestek
70%
60%
60%
50%
40%
30%
18%
20%
16%
10%
5%
2%
0%
Nee
Ja, percelen voor Ja, percelen voor Ja, anders
Weet niet/geen
de gemeente(n)
specifieke
nameli
jk
mening
doelgroepen
Een ruime meerderheid van de gemeenten (60%) heeft in het bestek percelen opgenomen
voor verschillende (groepen van) gemeenten. Dit is het gevolg van het feit dat veel ge-
meenten bij de aanbesteding hebben samengewerkt. Een aantal van deze samenwerkings-
verbanden beslaat een (groot deel van) een regio of provincie. Door gebruik te maken van
percelen konden aanbieders zich in een gedeelte van het werkgebied inschrijven. Ook kan
door gebruik te maken van verschillende percelen de uitvoering van de hulp bij het huis-
houden in verschillende gemeenten verschillend geregeld worden. Iedere gemeente heeft
immers een eigen bestuurlijke verantwoordelijkheid voor deze uitvoering binnen de eigen
gemeentegrenzen. Ook zouden percelen per gemeenten het makkelijker maken om aanbie-
ders uit aanpalende gebieden binnen te halen en voor kleinere aanbieders om een klein ge-
bied te kunnen bedienen.
20
Eén op de twintig gemeenten (5%) heeft gebruik gemaakt van percelen voor specifieke
doelgroepen, zoals mensen die veel AWBZ-zorg nodig hebben. Eisen aan de kennis van
specifieke doelgroepen zijn daarnaast door 45% van de gemeenten als kwaliteitseis opge-
nomen in het bestek (figuur 2.9). Gemeenten hebben tevens percelen gebruikt voor de ver-
schillende vormen van hulp bij het huishouden die zij hebben onderscheiden en voor een
onderscheid tussen hulp in het huishouden in natura en per voucher (dit is een tussenvorm
tussen zorg in natura en een PGB).
Aanbestedingsmodel
Voor de aanbesteding van de hulp bij het huishouden zijn meerdere aanbestedingsmodellen
mogelijk, te weten:
een normale aanbesteding, met concurrentie op prijs en kwaliteit;
het Zeeuws model, met een vaste prijs en concurrentie op kwaliteit;
een zorgveiling, met een eerste selectie op kwaliteit en vervolgens concurrentie op prijs
per opdracht.
Figuur 2.8 Aanbestedingsmodel gebruikt door gemeenten
60%
52%
50%
40%
30%
30%
18%
20%
10%
0%
Normale aanbesteding
Het Zeeuws model
Overig, namelijk
De helft van de gemeenten (52%) heeft gekozen voor een normale aanbesteding. Eén op
de vijf gemeenten (18%) heeft gekozen voor het Zeeuws model. Drie van de tien gemeen-
ten hebben gebruik gemaakt van een ander aanbestedingsmodel. Hiervan hebben bijna alle
gemeenten gekozen voor een vaste maximum prijs waarbij aanbieders ook voor een lager
tarief mochten inschrijven. Enkele gemeenten hebben gekozen voor het gebruik van een
eigen aanbestedingsmodel (zorgveiling).
Normale aanbesteding
Bij de keuze voor een normale aanbesteding speelden voor gemeenten met name twee
overwegingen mee. De eerste overweging was dat gemeenten vooraf nog weinig zicht had-
21
den op de prijs-kwaliteitverhouding van hulp bij het huishouden en het lastig vonden vooraf
een prijs te bepalen. De tweede overweging was de wens inzicht te hebben in het verband
tussen de prijs en kwaliteit die aanbieders bieden en op zowel prijs als kwaliteit te kunnen
wegen.
Een variant op dit aanbestedingsmodel is het vaststellen van een maximumprijs in het be-
stek. De concurrentie tussen aanbieders vindt plaats op kwaliteit en op prijs. Deze variant
is gebruikt door bijna 30% van de gemeenten.
De overwegingen om te kiezen voor een vaste maximumprijs waren:
budgettaire redenen: krap budget beschikbaar voor de inkoop van de hulp bij het huis-
houden;
vooraf duidelijkheid voor de gemeente en de aanbieders over de maximumprijs en toch
concurrentie op prijs mogelijk omdat aanbieders onder deze maximum prijs mogen in-
schrijven;
vooraf duidelijkheid dat de prijs niet hoger zou uitvallen dan de `oude' prijs uit 2006
en/of dan in aangrenzende gemeenten/regio's.
In enkele gevallen heeft de gemeenten hierbij ook een minimumprijs vastgesteld (band-
breedte) met als doel zogenoemde `prijsbrekers' uit de aanbestedingsprocedure te weren.
Het Zeeuws model
Een op de vijf gemeenten (18%) heeft in navolging van de provincie Zeeland gekozen voor
het Zeeuws model. Bij het Zeeuws model wordt de prijs door de gemeente vastgesteld en
concurreren de aanbieders op kwaliteit. Met alle aanbieders die aan de kwaliteitseisen in
het bestek voldoen, wordt een raamcontract afgesloten. Bij de keuze voor het Zeeuws mo-
del speelden voor verschillende gemeenten verschillende overwegingen een rol:
De keuze voor een vaste prijs biedt vooraf duidelijkheid aan de gemeente en aan de
aanbieder wat de gemeente bereid is te betalen voor de hulp bij het huishouden;
Keuzevrijheid voor de cliënt uit een groot aantal aanbieders;
Hiermee samenhangend: de mogelijkheid voor de cliënt om in ieder geval de oude aan-
bieder te behouden (mits deze voldoet aan de in het bestek gestelde kwaliteitseisen);
De cliënt bepaalt hoeveel volume bij welke aanbieder wordt ingekocht;
Het Zeeuws model is een goede manier om de samenwerking tussen zorgaanbieders in
de regio te behouden en te stimuleren, omdat alle aanbieders gegund worden.
Zorgveiling
Enkele gemeenten hebben een eigen aanbestedingsmodel ontwikkeld in de vorm van een
zorgveiling. Evenals bij het Zeeuws model wordt een raamcontract afgesloten met alle
zorgaanbieders die voldoen aan de kwaliteitseisen in het bestek. Met deze aanbieders wordt
echter vooraf geen prijs afgesproken. De gemeente plaatst de aanvragen voor hulp bij het
huishouden die bij de gemeente binnenkomen op een veilingsite. De gecontracteerde aan-
bieders zijn verplicht te bieden op alle aanvragen, zodat er altijd een zorgaanbieder be-
schikbaar is. De aanbieder met het laagste bod krijgt de opdracht. Cliënten mogen vooraf
een aanbieder benoemen waarvan ze geen hulp bij het huishouden willen ontvangen en
hebben de mogelijkheid voorkeuren uit te spreken waarmee de gemeente rekening pro-
beert te houden bij de zorgveiling. De voordelen van deze aanpak zijn volgens de gemeen-
ten:
22
een hoge kwaliteit voor de cliënt;
een lage prijs voor de gemeente;
een geleidelijke introductie van marktwerking, waardoor massaontslagen zouden worden
voorkomen.
Maximum aantal aanbieders
Gemeenten kunnen met de gegunde aanbieders een vast contract of een raamcontract af-
sluiten. Bij een vast contract wordt door de gemeente een bepaald aantal uren hulp in de
huishouden bij de zorgaanbieder ingekocht. Bij een raamcontract wordt de hoeveelheid
hulp in het huishouden die bij een zorgaanbieder wordt ingekocht niet vooraf vastgelegd. In
de loop van de contractperiode kunnen cliënten kiezen voor een zorgaanbieder of worden
de opdrachten verdeeld door middel van een zorgveiling.
In hun bestek hebben gemeenten kunnen opnemen of zij een bepaald minimum of maxi-
mum aantal aanbieders wilden contracteren. Voor gemeenten die gebruikt maken van een
vast contract geldt dat zij minimaal twee aanbieders moeten contracteren. Voor gemeenten
die gebruik maken van een raamcontract geldt dat ze minimaal drie aanbieders moeten se-
lecteren.
Bijna eenderde van de gemeenten (31%) heeft vooraf in het bestek een maximum aantal te
contracteren aanbieders opgenomen. 60% van de gemeenten, waaronder de gemeenten die
hebben gekozen voor het Zeeuws model, heeft vooraf geen maximum aantal aanbieders
vastgesteld. Bij een op de 10 gemeenten (11%) verschilt dit per perceel. De reden voor
gemeenten om geen (of een hoog) maximum aantal aanbieders vast te stellen was het
creëren van veel keuzevrijheid voor de cliënt. De belangrijkste reden voor gemeenten om
wel vooraf een maximum aantal aanbieders vast te leggen in het bestek was het beheersen
van de administratieve lasten, met name het contractbeheer, voor de gemeente. Een enke-
le gemeente wilde door het beperken van het maximum aantal aanbieders er tevens voor
zorgen dat de werkomvang niet teveel werd verdeeld onder aanbieders, zodat het voor
aanbieders interessant bleef.
Kwaliteitseisen
Gemeenten hebben in hun bestekken veel en uiteenlopende kwaliteitseisen aan aanbieders
opgenomen. Kwaliteitseisen die door meer dan de helft van de gemeenten zijn gesteld zijn:
Levering van zorg binnen een gestelde termijn na aanmelding (97%);
Eisen aan de bedrijfsadministratie en/of de wijze waarop gegevens bij de gemeente wor-
den aangeleverd (91%);
Eisen aan de samenwerking in de keten (zoals medewerking in een Wmo-loket, afstem-
ming en samenwerking met andere zorgaanbieders) (84%);
Vastleggen van afspraken met de cliënt in een ondersteuningsplan/hulpplan (84%);
Eisen aan de opleiding van het uitvoerend personeel (81%);
Mogelijkheid van de inzet door de zorgaanbieder van mensen met een uitkering vanuit
de Wet Werk en Bijstand (WWB) (73%);
Levering van spoedzorg binnen een gestelde termijn na aanmelding (66%);
De eis dat de zorgaanbieder alle vormen van hulp bij het huishouden, die door de ge-
meente zijn onderscheiden, kan leveren (64%);
Eisen aan de manier waarop de zorgaanbieder omgaat met vrijwilligers en mantelzorgers
(58%).
23
Figuur 2.9 Kwaliteitseisen in het bestek
100% 97%
91%
90%
84%
84%
81%
80%
73%
70%
66% 64%
58%
60%
50%
44%
45%
45%
41%
39%
40%
33%
30%
27%
24%
20%
10%
0%
g
n
)
r
s
n
k
ng
r
e
e
n
h
t
s
an
din
pen
er
erd
en
lij
ts
e
e
l
di
u
l
t
uu
i
e
z
en
k
e
ten
eders
ulpe
el
e
v
e
ev
r
s
oneel
r
oe
c
k
i
ez
o
r
g
ulppl
aa
s
nac
e
k
elz
,
nam
, `
oelg
nt
l
phah
aanm
d
a
n
/
h
ner t
ner te
a
i
n
de
agepl
e
rs
ouden l
pl
aangel
end
e)
t
aal en
m
i
ng
dere aanbi
z
e
t
a
n
d
i
j
n
na aanm
s
h
ek
e
rle
de
ngs
A
i
j
n na
lein
v
e
rle
r
i
n
g
/
st
hui
we
v
oerende pe
e
rm
(k
o
rg
a
n
in
euni
t
e
rm
s
worden
t
k
e
enwerk
e
t
het
k
e
z
o
rgv
v
r
eem
ll
igers en
v
an an
ui
i
e v
z
o
rg (
i
f
ie
B
s
a
m
p bij
n
n
het uit
i
gen
e
v
en
r
i
j
wi
neel
o
s
t
rat
e
s
t
elde
a
e
s
t
eld
v
a
v
pec
andere z
de e
i
ni
e
t
v
n g
en onderst
ng
s
v
an een
m
m
m
e
v
an hul
an s
i
di
o
at
i
s
e
n
aan
n
pers
n ee
s
v
t
in
a
e
t een WW
E
en
n
s
t
een
ga
nen een g
l
e
v
e
ri
ng
l
iënt
l
iën
i
n
r
m
e
n
v
o
enni
e
t
k
enni
c
z
e
waarop gev
e
n
m
ti
e en ad
b
binne
m
v
de ople
g
m
r
de
ens
o
r
g
de
de k
ebreide
en gewe
eel
ieder om
e
t
de c
g
erne
an
o
o
m
o
n
v
a
n
z
e
d
z
or
Uit
i
ndi
i
e
/
de wij
c
oördina
p
o
r
s
c
hei
i
s
e
n
aan
e
t
ov
E
eid
k
en m
i
s
e
n
a
om
s
t
rat
e
t
v
a
n
E
j
k
h
nt
i
ni
a
n
s
v
e
ring v
onde
c
lië
aarop aanb
f
s
p
ra
r
z
orgen
d
m
n
aan h
e
Le
lle
e
rend pers
ogeli
V
a
M
v
o
z
e
w
j
f
s
a
i
s
e
v
oor inz
v
e
ren v
a
n
E
K
Uit
v
an de a
heid
Le
e
wij
d
v
oor de
ijk
ggen
n de bedri
ogel
ij
k
hei
n
aan d
M
s
t
le
a
ogel
i
s
e
V
M
E
i
s
e
n
aa
E
24
Kwaliteitseisen die door meerdere gemeenten onder de categorie `anders, namelijk' zijn ge-
noemd zijn:
Aandacht voor de signaleringsfunctie;
Waarborgen voor de continuïteit van hulp en zoveel mogelijk dezelfde medewerker voor
de cliënt;
Participeren in zorg/welzijnprojecten binnen de gemeente;
Eisen aan de wijze waarop aanbieders communiceren met cliënten en hun PR vormge-
ven;
Het houden van een periodiek cliënttevredenheidsonderzoek.
Enkele van de geïnterviewde gemeenten hebben het vaststellen van kwaliteitseisen in het
bestek als lastig ervaren. Deze gemeenten zeggen over onvoldoende ervaring met de hulp
in het huishouden te beschikken en daardoor onvoldoende inzicht te hebben in de inhoud
hiervan. De gemeenten vonden het lastig in te schatten welke eisen ze redelijkerwijs kun-
nen stellen aan de hulp bij het huishouden die geleverd moet worden en de uitvoering hier-
van door zorgaanbieders. Een deel van de gemeenten heeft naast kwaliteiteisen ook wen-
sen opgenomen in het bestek, waaronder bekendheid in de regio en een bepaalde levenbe-
schouwelijk achtergrond.
Gunningscriteria en weging
Gemeenten hebben de gunningscriteria en de weging die zij hanteren moeten vastleggen in
hun bestek. Gemeenten die hebben gekozen voor een vaste prijs, hebben de aanbieders
vervolgens alleen vergeleken op kwaliteit. Gemeenten die geen vaste prijs hebben gehan-
teerd, is gevraagd welk wegingspercentage zij in het bestek toekennen aan respectievelijk
de prijs en kwaliteit. De helft van deze gemeenten heeft een zwaardere weging toegekend
aan kwaliteit dan aan prijs (52%). Een op de vijf gemeenten (20%) heeft prijs en kwaliteit
beide voor 50% gewogen. Een op de zeven gemeenten (15%) heeft prijs zwaarder gewo-
gen dan kwaliteit. Een op de tien gemeenten (11%) kan in de telefonische enquête niet be-
noemen welke weging is opgenomen in het bestek.
Het gemiddeld wegingspercentage voor de prijs is 44% en voor de kwaliteit 56%. De ver-
houding tussen de weging van prijs en kwaliteit varieert hierbij tussen prijs 10%-kwaliteit
90% en prijs 70%-kwaliteit 30%.
Tussen gemeenten zijn verschillen zichtbaar in de gemiddelde weging van de gunningscrite-
ria prijs en kwaliteit. Gemeenten in de kleinste grootteklasse (tot 15.000 inwoners) hebben
de prijs gemiddeld gewogen voor 48% en kwaliteit voor 52%. Gemeenten in de grootste
grootteklasse (meer dan 100.000 inwoners) hebben de prijs gemiddeld gewogen voor 41%
en de kwaliteit voor 59%. Het verschil in de weging van prijs en kwaliteit tussen gemeen-
ten in de verschillende grootteklassen is statistisch significant.
25
Figuur 2.10 Verhouding wegingspercentage gunningscriteria prijs en kwaliteit in gemeenten van
verschillende grootteklassen (aantal inwoners)
70%
58,5
59,4
60%
57
51,7
48,3
50%
43
41,5
40,6
40%
Prijs
Kwaliteit
30%
20%
10%
0%
tot 15.000
15.000 tot 40.000 40.000 tot 100.000 meer dan 100.000
De weging van prijs en kwaliteit is vaak het resultaat van overleg tussen de samenwerken-
de gemeenten en tussen de betrokken (beleids)ambtenaren en/of de wethouder en de ge-
meenteraad binnen één gemeente. Het wegen op prijs voor de hulp bij het huishouden vin-
den gemeenten vooral belangrijk gezien het beperkte budget dat de gemeente beschikbaar
heeft. Kwaliteit wordt door het merendeel van de gemeenten echter zwaarder gewogen dan
prijs.
Producten hulp bij het huishouden
In het modelbestek worden voor de hulp bij het huishouden drie categorieën diensten (pro-
ducten) onderscheiden op basis van een vertaling vanuit de AWBZ naar de Wmo:
Huishoudelijke hulp (HH1);
Huishoudelijke hulp met andere lichte ondersteuning in de huishouding (HH2);
Huishoudelijke hulp met ondersteuning binnen een ontregelde huishouding (HH3).
In de telefonische enquête is aan gemeenten gevraagd welke producten hulp bij het huis-
houden zij in het bestek hebben onderscheiden. Bijna alle gemeenten (97%) onderscheiden
in hun bestek de lichtste vorm van hulp in het huishouden (HH1). Vier op de vijf gemeen-
ten (78%) onderscheiden ook huishoudelijke hulp met lichte ondersteuning in de huishou-
ding (HH2). Eén op de drie gemeenten heeft huishoudelijke hulp met ondersteuning binnen
een ontregelde huishouding (HH3) beschreven in het bestek. Als reden om geen HH3 te on-
derscheiden is door enkele gemeenten genoemd dat dit te zware hulp is voor de Wmo. De-
ze vorm van hulp zou volgens de gemeente onder de AWBZ moeten vallen. Het is de vraag
of cliënten die behoefte hebben aan huishoudelijke hulp met ondersteuning binnen een ont-
regelde huishouding in deze gemeenten niet tussen wal en schip vallen.
26
Figuur 2.11 Producten die door gemeenten zijn onderscheiden in het bestek
97%
100%
90%
78%
80%
70%
60%
50%
40%
32%
30%
24%
20%
10%
1%
0%
lp
t
e
)
t
k
g
e
n
ng
i
n
H2
H3)
lij
hu
(HH1)
m
m
H
lp
me
ke
lp
(H
g
en ee
a
meni
lij
steun
n
hu
n
n
e
hu
nn
e
d
di
der
ke
uding (
e
u
u
rs,
o
lijke
lij
/
g
e
ng bi
de
sho
e
isho
et
ish
d
d
u
t
e on
An
u
o
uni
ni
Hu
o
e
lich
et
ish
de hu
ish
rst
we
Hu
In de hui
Hu
de
n
o
ontregel
Een kwart van de gemeenten (24%) heeft één of meerdere andere producten onderschei-
den in hun bestek. Hierbij gaat het in bijna alle gevallen over combinaties van HH2 en HH3
of -in mindere mate- HH1 en HH2 in één product. Eén gemeente heeft HH4 onderscheiden
in het bestek, wat inhoudt huishoudelijke hulp met budgetbegeleiding en ondersteuning bij
de opvoeding van de kinderen. Een andere gemeente onderscheidt specifiek hulp bij het
huishouden voor mensen met een verstandelijke beperking.
Opvallend is dat uit analyse van de bestekken van gemeenten blijkt dat de inhoud van de
producten tussen gemeenten verschilt. Een voorbeeld hiervan is het bereiden van een
maaltijd. Afhankelijk van het bestek valt deze activiteit in sommige gemeenten onder HH1
en in sommige gemeenten onder HH2. Het verzorgen en opvangen van kinderen valt afhan-
kelijk van het bestek onder HH2 of onder HH3.
Verhouding ingekochte producten
In de telefonische enquête is aan gemeenten is gevraagd in welke verhouding zij de pro-
ducten, zoals ze in het bestek zijn onderscheiden, hebben ingekocht. Ook hierbij moeten de
verschillen tussen producten HH met dezelfde naam in gedachten worden gehouden. Bijna
driekwart van de gemeenten (71%) heeft nog geen inzicht in de verhouding tussen de on-
derscheiden producten HH, omdat gebruik is gemaakt van een raamcontract. De gemeenten
die gebruik hebben gemaakt van een vast contract hebben gemiddeld 27% HH1 ingekocht,
69% HH2 en 4% HH3.
27
28
3
Verloop van de aanbestedingsprocedure
3.1
Inleiding
Het onderwerp van dit hoofdstuk is het verloop van de aanbestedingsprocedure (het pro-
ces). De beschrijving van het aanbestedingsproces is gebaseerd op de onderzoeksresulta-
ten uit de telefonische enquête onder de Nederlandse gemeenten en de interviews met ge-
meenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties in de casestudies. In dit hoofdstuk gaan
we in op:
samenwerking van gemeenten bij de aanbesteding;
gebruik van de ondersteuning vanuit het Implementatiebureau Wmo door gemeenten;
inhuur van externe ondersteuning bij de aanbesteding door gemeenten;
betrokkenheid van cliëntenorganisaties bij het aanbestedingsproces;
succesfactoren die gemeenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties hebben ervaren in
het aanbestedingsproces;
knelpunten die gemeenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties hebben ervaren in
het aanbestedingsproces.
3.2
Samenwerking van gemeenten bij de aanbesteding
Het overgrote deel van de Nederlandse gemeenten (92%) dat op dit moment een bestek
heeft vastgesteld, heeft bij de aanbesteding samengewerkt met één of meerdere andere
gemeenten. Slechts 8% van de gemeenten heeft de aanbesteding alleen uitgevoerd.
Bij de aanbesteding van de hulp bij het huishouden hebben kleine(re) gemeenten vaker
samengewerkt met een of meerdere andere gemeenten dan grote(re) gemeenten. Bijna alle
gemeenten in de kleinste grootteklasse (tot 15.000 inwoners) hebben samengewerkt met
een of meerdere andere gemeenten (97%). Van de gemeenten in de grootste grootteklasse
(vanaf 100.000 inwoners) heeft een kwart (24%) bij de aanbesteding niet samengewerkt.
De verschillen tussen de grootteklassen zijn statistisch significant.
29
Figuur 3.1 Samenwerking bij de aanbesteding door gemeenten van verschillende
grootteklassen (aantal inwoners)
97%
100%
95%
90%
80%
80%
76%
70%
60%
Ja
50%
Nee
40%
30%
24%
20%
20%
10%
5%
3%
0%
tot 15.000
15.000 tot 40.000
40.000 tot 100.000 meer dan 100.000
De gemeenten hebben gemiddeld samengewerkt met 9-10 andere gemeenten (exclusief de
eigen gemeente). Het minimum aantal samenwerkingsgemeenten is één, het maximale
aantal 28. Er zijn voor de aanbesteding van de hulp bij het huishouden door gemeenten
een aantal grote samenwerkingsverbanden tot stand gebracht. Voorbeelden hiervan zijn de
provincie Zeeland en de regio's kop van Noord-Holland, Noord-Kennemerland en West-
Friesland met als trekkergemeente Alkmaar.
In bijna alle samenwerkende gemeenten in de case studies is de keuze voor de samenwer-
kingsgemeenten bepaald door een reeds bestaand samenwerkingsverband. Vaak is dit een
samenwerkingsverband voor de WVG (nu in een aantal gevallen uitgebreid voor de hele
Wmo) of andere onderwerpen op het beleidsterrein Volksgezondheid. In een enkel geval
heeft de gemeente een samenwerkingsgemeente gevonden waar nog geen eerdere samen-
werking mee bestond, maar die wel dezelfde uitgangspunten voor de aanbesteding van de
hulp bij het huishouden deelde.
De samenwerkingsverbanden hebben op verschillende manieren invulling gegeven aan de
samenwerking. In de telefonische enquête vermeldt 68% van de gemeenten dat er binnen
het samenwerkingsverband een trekkergemeente is aangewezen. Eén op de vijf gemeenten
(20%) die deel uit maakt van een samenwerkingsverband meldt dat er geen trekkerge-
meente is aangewezen, maar dat de samenwerkingsgemeenten de aanbesteding gezamen-
lijk hebben uitgevoerd. Ruim één op de tien gemeenten (12%) meldt dat de trekkersrol
voor dat samenwerkingsverband is uitbesteed aan een externe ondersteuner. Deze externe
ondersteuner is meestal een extern adviesbureau of een regionaal inkoopbureau van ge-
meenten.
30
Overwegingen van gemeenten om samen te werken bij de aanbesteding
De overwegingen van gemeenten om met andere gemeenten samen te werken bij de aan-
besteding hebben voornamelijk te maken met efficiëntie en met de onbekendheid van het
onderwerp van de aanbesteding. De meest genoemde redenen om samen te werken zijn:
Samenwerken bespaart tijd en betekent dat er in de (korte) beschikbare periode meer
uren kunnen worden ingezet voor de aanbesteding (dit is van extra belang voor kleine
gemeenten);
De interne kosten voor de aanbesteding en -indien van toepassing- de kosten van de in-
huur van een externe ondersteuner worden gedeeld;
Samenwerken biedt mogelijkheid tot het delen van kennis en inzichten over deze nieuwe
taak (en in breder Wmo-verband).
Meerdere gemeenten noemen hiernaast ook:
Als samenwerkende gemeenten ben je interessanter voor aanbieders om zich in te
schrijven (groter werkgebied);
Samenwerken levert volumevoordeel op bij de inkoop van hulp bij het huishouden.
Een enkele gemeente noemt als reden dat samenwerken van gemeenten gunstig is voor
zorgaanbieders, omdat het aantal bestekken waar de aanbieders mee te maken krijgen
hierdoor wordt beperkt.
Enkele gemeenten in de casestudies hebben bij de aanbesteding niet samengewerkt. Eén
gemeente heeft ervoor gekozen om alleen aan te besteden om zo de kennis over de aanbe-
steding in eigen huis te houden en de aanbesteding helemaal naar eigen wens vorm te kun-
nen geven voor haar cliënten (`bieden van lokaal maatwerk'). Het merendeel van de geïn-
terviewde gemeenten die niet hebben samengewerkt, hebben wel een eerste aanzet tot
samenwerking genomen. De reden dat de samenwerking niet van de grond is gekomen zijn
dat de gemeenten niet tot gezamenlijke uitgangspunten en eisen voor het bestek konden
komen binnen de tijd die hiervoor beschikbaar was.
Ervaringen van gemeenten met de samenwerking met andere gemeenten
Bij bijna alle geïnterviewde gemeenten is de samenwerking bij de aanbesteding goed verlo-
pen. De gemeenten zouden bij een volgende aanbesteding waarschijnlijk weer willen
samenwerken. Enkele gemeenten denken erover bij een volgende aanbesteding de ervaring
die is opgedaan te gebruiken om alleen aan te besteden en zo meer lokaal maatwerk te
kunnen leveren.
Als succesfactoren bij het samenwerken tussen gemeenten zijn genoemd:
de gezamenlijke inzet van mensen uit verschillende gemeenten met ieder eigen kennis
en inzichten, met name ook de gezamenlijk inbreng van deskundigheid op het gebied
van inkoop en juridische zaken;
directe afstemming tussen de betrokken beleidsambtenaren en hun bestuurders, waar-
door snel besluiten genomen kunnen worden;
bekendheid van gemeenten met elkaar, ervaring met eerdere samenwerking en de aan-
wezigheid van structurele samenwerking op andere terreinen;
reeds bestaande bekendheid of affiniteit van de afdeling inkoop met het terrein zorg.
31
Gemeenten hebben ook knelpunten bij de samenwerking genoemd:
Samenwerken betekent dat moet worden gewerkt aan consensus. Als individuele ge-
meente kun je niet alle punten in de aanbesteding doen zoals je zelf zou willen. Indien
gemeenten teveel vasthouden aan hun specifieke wensen leidt dit tot een onduidelijk be-
stek en een onoverzichtelijke aanbesteding;
Het is belangrijk goed vast te leggen op welke manier en door wie beslissing worden ge-
nomen. Je moet zaken overlaten aan andere gemeenten en niet alles zelf onder controle
willen houden;
Samenwerken betekent veel afstemmen. Dit kost tijd en inzet. De tijdsdruk bij deze aan-
besteding was hoog, er was weinig tijd goed te overleggen en keuzes rustig door te pra-
ten;
Verschillen in gemeentegrootte leiden tot verschillen in de (tijds)inzet die gemeenten
kunnen leveren. Van grote gemeenten wordt een grotere inzet verwacht. Kleine gemeen-
ten lopen het risico of relatief zwaar te worden belast of weinig input te kunnen leveren.
Gemeenten dienen hier vooraf bewust van te zijn en goede afspraken te maken over de
verwacht inzet van alle gemeenten om wrijvingen te voorkomen;
Wanneer wordt samengewerkt in regionaal verband zouden kleine, lokale aanbieders
minder kans maken gegund te worden. Een deel van de samenwerkende gemeenten
heeft mede om deze reden in het bestek gebruik gemaakt van percelen voor verschillen-
de gemeenten.
Samenwerking binnen het stadhuis
Binnen het gemeentehuis is bij de aanbesteding de wethouder betrokken die de Wmo in de
portefeuille heeft samen met de afdeling waar de Wmo onder valt (vaak de afdeling Samen-
leving, Zorg en Welzijn of de dienst Maatschappelijke ontwikkeling). In veel gemeenten is
tevens de afdeling Inkoop bij de aanbesteding betrokken. Dit geldt ook voor de financiële
en juridische ondersteunende diensten en de afdeling communicatie/voorlichting of pu-
bliekszaken. Een deel van de gemeenten heeft de reïntegratie van mensen met een WWB-
uitkering opgenomen in het bestek (zie paragraaf 2.4). In deze gemeenten is de afdeling
Sociale Zaken vaak ook betrokken bij de aanbesteding.
Tijdsinvestering door gemeenten
De geïnterviewde gemeenten vinden het lastig een globale inschatting te geven van de tijd
die zij hebben geïnvesteerd in de aanbesteding. Gemeenten benadrukken vooral dat de
aanbesteding veel tijd heeft gekost en in een korte periode diende te worden uitgevoerd.
Grove schattingen van het aantal geïnvesteerde uren variëren tussen 75 en 2000 uur met
een gemiddelde rond 600 á 700 uur. De eigen tijdsinvestering van gemeenten is mede af-
hankelijk van of er is samengewerkt met andere gemeenten en welke rol de gemeente ge-
had (trekker of niet) en het wel of niet inhuren van externe ondersteuning. Indien een kort
geding is aangespannen tegen de gunning kost dit de gemeente veel extra tijd.
32
3.3
Gebruik van de ondersteuning vanuit het Implementatie-
bureau Wmo
Het Implementatiebureau Wmo van het Ministerie van VWS en de VNG heeft gemeenten op
verschillende manieren ondersteuning aangeboden bij de aanbesteding van de hulp bij het
huishouden. Deze ondersteuning is voor een grote deel aan gemeenten verstrekt via de
website www.invoeringwmo.nl. Op deze website zijn de handreiking en een modelbestek
voor de aanbesteding gepubliceerd. In paragraaf 2.3. is ingegaan op het gebruik van het
modelbestek door gemeenten en de waardering voor dit instrument. Gemeenten beoordelen
de handreiking als adequaat. Het merendeel van de geïnterviewde gemeenten heeft de
website geraadpleegd en heeft hier informatie op kunnen vinden. De bijeenkomsten die
door het Implementatiebureau zijn georganiseerd waren volgens gemeenten interessant
maar (te) algemeen, omdat er geen mogelijkheid was vragen te stellen over de specifieke
situatie en wensen van de gemeente.
Naast de website en bijeenkomsten beschikt het Implementatiebureau Wmo over een help-
desk. De geïnterviewde gemeenten zijn kritisch over de meerwaarde van de helpdesk. De
helpdesk gaf algemene informatie die bij de gemeenten vaak al bekend was of die de ge-
meenten zelf relatief gemakkelijk konden op te zoeken. Ook duurde het volgens een ge-
deelte van de gemeenten soms lang voordat de helpdesk antwoord gaf. Informatie over de
aanbesteding kwam volgens de gemeenten vaak laat beschikbaar (met name de handrei-
king, het aangepaste modelbestek en informatie over het Zeeuws model). De geboden on-
dersteuning wordt door de gemeenten over het algemeen beoordeeld als matig tot onvol-
doende.
Gemeenten hebben tijdens het aanbestedingsproces vooral behoefte gehad aan meer con-
crete hulp bij het maken van keuzes, bijvoorbeeld in hun bestek. Een overzicht van over-
wegingen c.q. de voor- en nadelen van bepaalde keuzes, bijvoorbeeld in de vorm van een
stappenplan, had gemeenten geholpen bij hun beslissingen. Gemeenten hebben met name
behoefte aan meer specifieke juridische ondersteuning, ondermeer bij een dreigend kort
geding en bij vragen over het overnemen van personeel en over een overgangsregeling
voor cliënten. Een mogelijkheid voor een juridische check op het bestek werd door een aan-
tal gemeenten gewenst. Andere instrumenten waar behoefte aan was zijn een voorbeeld-
brief bij voorlopige afwijzing van een zorgaanbieder en een conceptcontract met aanbie-
ders.
3.4
Externe ondersteuning bij de aanbesteding
Tweederde van de geïnterviewde gemeenten heeft bij de aanbesteding externe ondersteu-
ning ingehuurd, meestal in de vorm van een extern adviesbureau. Van de gemeenten die
geen externe ondersteuning bij de aanbesteding hebben ingehuurd, gaf een enkele ge-
meente aan dit niet nodig te vinden omdat zij al aangesloten zijn bij een regionaal inkoop-
bureau.
De belangrijkste overwegingen voor gemeenten om externe ondersteuning in te huren bij
de aanbesteding was de behoefte aan juridische kennis en expertise rond aanbestedings-
procedures. Zowel in de case studies als in de telefonische enquête meldt een aanzienlijk
33
deel van de gemeenten behoefte te hebben aan juridische ondersteuning bij de aanbeste-
ding. Andere overwegingen om externe ondersteuning te huren zijn:
Inhuur van zorginhoudelijke expertise, omdat hulp in het huishouden voor de gemeenten
een nieuwe taak is;
Inhuur van procesbegeleiding vanwege de korte tijd die beschikbaar was voor de aanbe-
steding.
De omvang en de inhoud van de werkzaamheden die door de externe ondersteuner zijn
verricht variëren sterk tussen de gemeenten: van het beantwoorden van vragen en het ju-
ridisch checken van het bestek tot het begeleiden en uitvoeren van het gehele aanbeste-
dingsproces. In het merendeel van de gemeenten is de externe ondersteuner betrokken
geweest bij de inhoudelijke keuzes in het bestek. In veel gemeenten fungeerde de externe
ondersteuner als klankbord en adviseur en vertaalde de ideeën van de gemeente naar het
bestek. In een aantal gemeenten heeft de externe ondersteuner ook de beoordeling van de
offertes van zorgaanbieders begeleid en de contracten met de gegunde aanbieders opge-
steld. Opvallend is dat meerdere gemeenten waarbij de externe ondersteuner het bestek
heeft opgesteld, niet goed weet waarom bepaalde keuzes in het bestek zijn gemaakt. De
gemeente heeft de externe ondersteuner in dit geval uitgangspunten meegegeven, zoals
kwaliteit zwaarder wegen dan prijs en keuzevrijheid voor de cliënt wat betreft zorgaanbie-
der. De externe ondersteuner heeft deze uitgangspunten vertaald in een keuze voor een
openbare of niet-openbare aanbesteding, het aanbestedingsmodel (normale aanbesteding
of het Zeeuws model), kwaliteitscriteria, gunningscriteria en de weging hiervan.
Naast de inhoudelijke bijdrage was de externe ondersteuner in veel gemeenten verant-
woordelijk voor het begeleiden en bewaken van het aanbestedingsproces. In een enkel ge-
val heeft het externe bureau ook de externe communicatie en publicatie verzorgd. Enkele
gemeenten hebben voor hun verdediging in een kort geding dat door een aanbieder is aan-
gespannen een advocaat ingehuurd.
De kosten voor de externe ondersteuning die door gemeenten zijn genoemd variëren van
6000 tot 10.000 euro per gemeente tot 15.000 tot 30.000 euro voor een samenwerkings-
verband van meerdere gemeenten.
De ervaringen van de gemeenten met de externe ondersteuning zijn over het algemeen po-
sitief. In een enkele geval heeft het adviesbureau fouten gemaakt in het bestek, wat tot
een kort geding heeft geleid. Het merendeel van de gemeenten die bij deze eerste aanbe-
steding externe ondersteuning hebben ingehuurd verwachten dit bij een volgende aanbe-
steding opnieuw te doen. Een klein deel van de gemeente twijfelt hierover. De overwegin-
gen hierbij zijn aan de ene kant dat gemeenten naar eigen zeggen veel geleerd hebben van
deze aanbesteding en bij een volgende meer zelf kunnen doen. Aan de andere kant zien
deze gemeenten een aanbesteding als een juridisch complexe aangelegenheid waarbij met
name juridische bijstand prettig is. Meerdere gemeenten wijzen erop dat een aanbesteding
de gemeente zelf ook veel tijd en capaciteit kost. Dit gecombineerd met de zekerheid dat
een externe ondersteuner de (juridische) expertise heeft om de aanbesteding goed uit te
voeren maakt dat externe inhuur het geld waard kan zijn.
34
3.5
Betrokkenheid van cliëntenorganisaties
Vier op de vijf gemeenten (81%) heeft cliëntenorganisaties op enige wijze betrokken bij het
aanbestedingsproces. Eén op de zes gemeenten (16%) heeft bij de aanbesteding geen
cliëntenorganisaties te betrokken.
Figuur 3.2 Cliëntenorganisaties betrokken bij het aanbestedingsproces in gemeenten
100%
90%
81%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
16%
10%
3%
0%
Ja
Nee
weet niet/
geen mening
De gemeenten die cliëntenorganisaties hebben betrokken bij de aanbesteding noemen als
belangrijke overweging dat zij inzicht hebben in de zaken die cliënten die gebruik (gaan)
maken van de hulp bij het huishouden belangrijk vinden. Eén gemeente omschrijft dit als
`kijken door de bril van de mensen waar je de hele aanbesteding voor doet'. Een bijkomen-
de overweging voor een aantal gemeenten is het creëren van draagvlak voor de keuzes die
de gemeente maakt in het bestek. Dit draagvlak is extra belangrijk wanneer blijkt dat de
aanbesteding niet aan de `oude' zorgaanbieders wordt gegund.
Een veelgenoemde reden voor gemeenten om cliëntenorganisaties niet of zeer beperkt bij
de aanbesteding te betrekken is onduidelijkheid over de mate waarin informatie over de
aanbesteding (en met name de inhoud van het bestek) volgens de Europese aanbestedings-
regels tijdens de aanbestedingsprocedure gedeeld mag worden met de cliëntenorganisaties.
Een aantal gemeenten vreesden de aanbestedingsregels te overtreden en daarmee de aan-
besteding te schaden. Twee geïnterviewde gemeenten zien geen rol voor cliëntenorganisa-
ties in het aanbestedingsproces. Volgens één gemeente is het bestek aan veel regels ge-
bonden en kunnen cliëntenorganisatie daar niet veel invloed op uitoefenen. De andere ge-
meente is van mening dat het selecteren van kwalitatief goede zorgaanbieders de verant-
woordelijkheid is van de gemeente. Cliënten kunnen achteraf invloed uitoefenen op aanbie-
ders door de kwaliteit van hun geleverde diensten te controleren en evalueren.
35
Het initiatief voor de betrokkenheid van de cliëntenorganisaties is bijna altijd genomen door
de gemeenten of vanuit de gemeente en een bestaand inspraakorgaan samen. De geïnter-
viewde cliëntenorganisaties die niet of nauwelijks bij de aanbesteding zijn betrokken, heb-
ben hier over het algemeen geen bezwaar tegen.
Wijze van betrokkenheid
De wijze waarop cliëntenorganisaties door gemeenten zijn betrokken bij het aanbesteding-
proces verschilt. In de telefonische enquête is aan de gemeenten waar de cliëntenorganisa-
tie is betrokken bij de aanbestedingsprocedure gevraagd naar de vorm van deze betrok-
kenheid. Hierbij is onderscheid gemaakt in informeren, raadplegen en participeren. Bij
raadplegen hebben cliëntenorganisaties hun mening kunnen geven over plannen die reeds
door de gemeenten waren opgesteld. Bij participeren hebben cliëntenorganisaties vanaf het
begin van het aanbestedingsproces kunnen meepraten over de keuzes die werden gemaakt,
bijvoorbeeld de selectie van kwaliteitseisen in het bestek. In bijna een derde van de ge-
meenten (29%) zijn de cliëntenorganisaties alleen geïnformeerd. In de helft van de ge-
meenten zijn de cliëntenorganisaties geraadpleegd (48%). In één op de vijf gemeenten
(19%) hebben de cliëntenorganisaties geparticipeerd in het aanbestedingsproces.
Figuur 3.3 Meest uitgebreide vorm waarop cliëntenorganisaties zijn betrokken bij het
aanbestedingsproces
in
gemeenten
100%
90%
80%
70%
60%
48%
50%
40%
29%
30%
19%
20%
10%
1%
3%
0%
mening
Informeren
Raadplegen
Participeren
eet niet/geen
w
Anders, namelijk
Het informeren van cliëntenorganisaties is in het merendeel van de geraadpleegde gemeen-
ten vormgegeven door middel van informatiebijeenkomsten voorafgaand aan of in het be-
gin van het aanbestedingsproces. Cliëntenorganisaties zijn in mindere mate door de ge-
meenten rechtstreeks geïnformeerd over de uitkomsten van de gunning. Bij veel cliënten-
36
organisatie bestond onrust over en angst voor het wegvallen van de oude aanbieder en het
binnenkomen van nieuwe aanbieders. Gemeenten hebben geprobeerd deze onrust en angst
weg te nemen door informatie te geven over het aanbestedingsproces.
In de verschillende gemeenten hebben de gemeenten en cliëntenorganisaties de betrok-
kenheid van cliëntenorganisaties bij de aanbesteding verschillend ervaren. De waardering
van de gemeente en de cliëntenorganisatie voor het verloop van de betrokkenheid binnen
één gemeente komt in bijna alle case studies overeen.
Bij de meerderheid van de geïnterviewde gemeenten is de inbreng van de cliëntenorganisa-
ties beperkt gebleven tot informeren over en gedeeltelijk raadplegen van zaken die voor
cliënten belangrijk zijn. Belangrijke zaken voor cliënten bij de aanbesteding zijn:
kwaliteit moet zwaarder wegen dan prijs;
het behouden van de oude aanbieders, zodat de cliënt de oude hulpverlener kan behouden;
alleen contracteren van gecertificeerde aanbieders en geen schoonmaakbedrijven;
voorkomen dat vrijwilligers en mantelzorgers zwaarder worden belast.
Een ruime meerderheid van de geïnterviewde cliëntenorganisaties is tevreden met de be-
perkte rol die zijn hebben gespeeld. Deze cliëntenorganisaties zien geen ruimte voor meer
betrokkenheid vanwege het technische karakter van de aanbesteding en/of de (veronder-
stelde) beperkingen van Europese aanbestedingsregels (geen inzage in het bestek). Voor
een deel van de cliëntenorganisaties is het behoud van de oude aanbieder(s) het belang-
rijkste onderwerp, omdat cliënten graag hun oude zorgverlener willen behouden. Wanneer
de gemeente aangaf hiervoor zorg te dragen, hebben de meeste cliëntenorganisaties niet
aangedrongen op verdere betrokkenheid bij de aanbesteding.
In een klein deel van de geïnterviewde gemeenten hebben de cliëntenorganisaties geparti-
cipeerd in de aanbestedingsprocedure en hebben ze inspraak gehad in de kwaliteitseisen in
het bestek en in een enkele gemeenten ook op de weging van de gunningscriteria (verhou-
ding prijs/kwaliteit). De gemeenten waar de cliëntenorganisatie op deze uitgebreide wijze is
betrokken bij de aanbesteding zien duidelijke meerwaarde in deze betrokkenheid. Gemeen-
ten hebben met name inzicht gekregen in de kwaliteitseisen die belangrijk zijn voor cliën-
ten. De cliëntenorganisaties zijn in deze gemeenten ook erg tevreden over hun betrokken-
heid.
Ervaringen met de betrokkenheid van cliëntenorganisaties
Zowel aan de gemeenten als aan de cliëntenorganisaties is gevraagd welke knelpunten zij
hebben ervaren bij de betrokkenheid van cliëntenorganisaties bij de aanbesteding. Ge-
meenten en cliëntenorganisaties noemen de beperkte tijd die beschikbaar was voor het
aanbestedingsproces als belangrijk knelpunt. Cliëntenorganisaties hebben (te) weinig tijd
gehad om zich voor te bereiden, stukken te lezen en hun achterban te raadplegen. Het feit
dat de aanbesteding gedeeltelijk in de zomerperiode plaatsvond is hierbij voor cliëntenor-
ganisaties extra lastig geweest. Cliëntenorganisaties die door gemeenten wel uitgebreid
zijn betrokken complimenteren de gemeenten voor hun inzet hiervoor ondanks de tijds-
druk. In het algemeen waarderen cliëntenorganisaties het zeer wanneer zij ervaren dat er
naar hun inbreng is geluisterd.
37
Cliëntenorganisaties en gemeenten melden beiden dat de aanbesteding voor veel cliënten-
organisaties een complexe, lastig te doorgronden materie is. In combinatie met de beperkt
beschikbare tijd is een aanzienlijk deel van de cliëntenorganisatie van mening dat zij in-
houdelijk weinig hebben kunnen bijdragen aan de aanbesteding. Enkele cliëntenorganisa-
ties zeggen dat ze zich op voorhand hebben laten afschrikken door de complexiteit van de
aanbesteding en niet hebben aangedrongen op verdere betrokkenheid. Overigens hebben
ook cliëntenorganisaties gemerkt dat aanbesteding van de hulp bij het huishouden voor de
gemeenten nieuwe materie was. Gemeenten konden niet alle vragen van de cliëntenorgani-
saties over de aanbesteding beantwoorden.
Enkele gemeenten vinden het lastig de inbreng van de cliëntenorganisatie een plaats te ge-
ven in het aanbestedingsproces. Cliëntenorganisaties benadrukken in hun optiek vooral de-
tails over de inhoud van de producten en individuele wensen die in een grotere aanbeste-
ding lastig kunnen worden opgenomen. Een enkele gemeente ondervond dat de lokale blik
van de cliëntenorganisatie botste met de regionale aanbesteding die werd uitgevoerd. An-
dersom vreest een regionale cliëntenorganisatie dat een verschillende aanpak in de ver-
schillende gemeenten voor de cliëntenorganisatie gaat leiden tot grotere administratieve
lasten en hogere kosten.
3.6
Ervaren succesfactoren in het aanbestedingsproces
Aan de geïnterviewde gemeenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties is gevraagd wel-
ke zaken zij als succesfactor hebben ervaren bij de aanbesteding.
Gemeenten
Zorgdragen voor een helder en juridisch sluitend bestek met heldere kwaliteitscriteria,
gunningscriteria en weging;
Samenwerking met andere gemeenten is over het algemeen goed bevallen. Meer samen-
werkingsgemeenten betekent meer beschikbare kennis en inzichten en de mogelijkheid
om te werk verdelen;
Vooraf voldoende tijd vrijmaken voor de aanbesteding. Maak heldere afspraken over de
tijdsinzet van alle samenwerkingsgemeenten;
Inhuur van met name juridische expertise en ook inhoudelijke expertise en procesbege-
leiding;
Afspreken van duidelijke termijnen en heldere communicatie naar zorgaanbieders en
cliënten(organisaties);
Gemeenten die cliëntenorganisaties uitgebreid hebben betrokken bij de aanbesteding
zijn erg tevreden over de opbrengst hiervan;
Korte lijnen tussen het ambtelijk projectteam en de wethouder om snelle beslissingen
mogelijk te maken;
Marktconsultatie vooraf zodat de gemeente kennis heeft van de markt en de inhoud van
de zorg;
Aanwezigheid van een medewerker inkoop met kennis van of affiniteit met het beleids-
terrein Zorg;
Een heldere visie van de gemeente op de HH en de Wmo als geheel;
Het vastleggen van een maximumprijs in het bestek geeft vooraf zekerheid over de prijs
waarvoor de gemeente de hulp bij het huishouden geleverd krijgt;
38
Het afsluiten van raamcontracten maakt de gemeente minder afhankelijk van de gele-
verde uren en kwaliteit van enkele zorgaanbieders;
Gemeenten die hebben gekozen voor het Zeeuws model zijn hier erg enthousiast over: het
geeft gemeente de zekerheid van een vaste prijs en grote keuzevrijheid voor de cliënt.
Aanbieders
Een duidelijk bestek is voor aanbieders de belangrijkste succesfactor;
Goede communicatie, heldere termijnen en een gemeente die zich aan de termijnen
houdt;
Het inhuren van externe expertise door gemeenten;
Het Zeeuws model wordt door een aantal aanbieders als succesfactor benoemd: de aan-
bieder krijgt een raamcontract en kan zich gaan profileren op kwaliteit.
Cliëntenorganisaties
De belangrijkste succesfactor voor cliëntenorganisatie is gehoord worden door de ge-
meente en een mogelijkheid hebben de punten die cliënten belangrijk vinden naar voren
te brengen;
Een succesfactor bij de betrokkenheid van cliëntenorganisaties bij de aanbesteding is de
aanwezigheid van structureel cliëntenorgaan, zoals een Wmo-beraad of een cliëntenplat-
form. Belangrijk hierbij is dat de positie en de bevoegdheden van dat cliëntenorgaan
duidelijk zijn vastgelegd. Secretariaatsondersteuning is voor cliëntenorganisaties wense-
lijk.
3.7
Ervaren knelpunten in het aanbestedingsproces
Naast de ervaren succesfactoren zijn de gemeenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties
gevraagd naar de knelpunten die zij hebben ervaren in het aanbestedingsproces. De ge-
noemde knelpunten worden weergegeven, in volgorde van de mate waarin ze genoemd
zijn.
Gemeenten
Het belangrijkste knelpunt was de beperkte beschikbare tijd voor de aanbesteding. Ge-
meenten hadden te maken met een grote tijdsdruk, waardoor volgens een gedeelte van
de gemeente er (te) weinig tijd was om aanbesteding zorgvuldig te doorlopen en cliën-
tenorganisaties goed te betrekken;
Grote hoeveelheid capaciteit die nodig was voor de aanbesteding. Indien er een kort ge-
ding is aangespannen kost dit de gemeente erg veel extra inzet;
Tekort aan juridische expertise bij de gemeenten en onduidelijkheid over de mogelijkhe-
den en onmogelijkheden in het bestek;
De ondersteuning vanuit het Implementatiebureau Wmo was onvoldoende en informatie
over de aanbesteding en instrumenten (handreiking, aangepast modelbestek) kwamen te
laat beschikbaar;
Onrust bij cliënten dat de bestaande aanbieder zou verdwijnen;
Onbekendheid van de gemeente met het onderwerp;
39
Budgettaire onzekerheid bij gemeenten. Een deel van de gemeenten vond het vaststellen
van de weging van de gunningscriteria prijs en kwaliteit lastig. Gemeenten willen goede
kwaliteit inkopen voor hun inwoners, maar vrezen niet uit te komen met het budget aan
het einde van het jaar.
Late levering van bestanden en levering van onjuiste gegevens vanuit het Zorgkantoor is
vooral lastig voor gemeenten die nieuwe aanbieders hebben gecontracteerd.
Het niet structureel georganiseerd zijn van cliëntenorganisaties maakt voor het gemeen-
ten lastig een aanspreekpunt te vinden.
Onbekendheid van aanbieders met de Europese aanbestedingsregels. Sommige aanbie-
ders begrijpen niet dat bij de aanbesteding worden afgewezen omdat ze stukken niet of
te laat hebben aangeleverd.
Het ontbreken van de mogelijkheid om te bepalen dat de lokale aanbieders worden ge-
gund, terwijl dit wel is wat cliënten (en de politiek) willen.
Naast de genoemde knelpunten merkte een deel van de gemeenten bij de telefonische en-
quête op weinig nut of meerwaarde te zien in een (Europese) aanbesteding voor de inkoop
van de hulp bij het huishouden. Genoemde argumenten tegen het gebruik van een Europe-
se aanbesteding zijn, in volgorde van frequentie:
Een (Europese) aanbesteding kost de gemeente veel tijd en geld;
Een (Europese) aanbesteding resulteert uiteindelijk in dezelfde aanbieders als voor de
aanbestedingsprocedure (al dan niet als onderaanbieders);
Een (Europese) aanbesteding geeft de gemeente niet de mogelijkheid te selecteren op
bekendheid met de regio en/of de lokale situatie, terwijl dit voor gemeenten een belang-
rijke wens is;
Een (Europese) aanbesteding veroorzaakt veel onrust bij cliënten, wiens enige wens is
hun oude hulpverlener te behouden;
Een (Europese) aanbesteding verstoort de bestaande relaties met zorgaanbieders.
Aanbieders
Gemeenten hebben hoge tot `onrealistische' kwaliteitseisen gesteld in de bestekken;
De hulp bij het huishouden is door gemeenten ingekocht voor een scherpe prijs, soms
onder kostprijs;
De aanbesteding heeft aanbieders veel tijd en geld gekost, mede doordat iedere ge-
meente werkt met een eigen format, eigen kwaliteitseisen, andere stukken opvroeg etc.
De uitvoering zal veel capaciteit blijven vragen omdat gemeenten verschillende eisen
stellen aan de momenten en wijze van aanleveren van productiegegevens, klachtenregi-
stratie e.d.;
Onduidelijkheden in de bestekken van een deel van de gemeenten. Met name onduide-
lijkheid over de kwaliteitseisen en -wensen, de gunningscriteria en de weging hiervan.
Onduidelijkheden in het bestek zijn meestal de reden voor het aanspannen van een
kort geding. Ook was er onduidelijkheid over de beoordeling van omschrijvingen die van
de zorgaanbieder werden gevraagd, bijvoorbeeld `omschrijf de visie van de aanbieder op
de Wmo'. Het was aanbieders niet duidelijk wat van hen werd verwacht en de indruk is
dat deze omschrijvingen subjectief zijn beoordeeld;
Het laat en/of onduidelijk beantwoorden van vragen door gemeenten in de nota van in-
lichtingen. Een deel van de gemeenten heeft niet voorzien in een tweede termijn zodat
aanbieders geen toelichting meer konden vragen op de nota van toelichting;
40
Onduidelijkheid tijdens de aanbestedingsprocedure over de mogelijkheid van de inzet
van alphahulpen. Gemeenten hebben volgens aanbieders geen inzicht in het verschil tus-
sen een medewerker in loondienst en een alphahulp;
Onbekendheid van gemeenten met het onderwerp. Gemeenten hebben geen zicht op de
inhoud van de hulp bij het huishouden en het verschil tussen de verschillende vormen
van HH in de praktijk;
Er is geen afstemming tussen indicatie AWBZ en de indicaties Wmo, manier waarop indi-
caties worden omgezet is onduidelijk;
Onzekerheid onder het personeel van de zorgaanbieders over hun baan zorgde voor on-
rust en vervelende sfeer in de organisatie;
Het ontslaan van personeel in loondienst en weer aan moeten nemen als alphahulp ver-
nietigt een deel van de infrastructuur van de zorg. Daarbij zijn volgens sommige
zorgaanbieders niet voldoende alphahulpen beschikbaar;
Gemeenten hoeven zich niet te houden aan de verhouding van producten HH zoals zij die
vooraf hebben aangegeven, terwijl de aanbieders wel de HH die geïndiceerd wordt moe-
ten leveren voor de afgesproken prijs. De prijs waarvoor aanbieders hebben ingeschre-
ven is mede gebaseerd op een bepaalde verwachte verhouding tussen producten HH.
Zorgaanbieders verwachten grote financiële problemen wanneer de producten HH in een
andere verhouding worden geïndiceerd dan wel toegewezen;
Tijdens de aanbesteding was er onduidelijkheid over wel of niet mogen samenwerken
met andere aanbieders en het wel of niet mogen contracteren van onderaannemers;
De opstelling van een aantal gemeenten bij de aanbesteding is door zorgaanbieder erva-
ren als afstandelijk. Gemeenten tonen zich geen partner van de zorgaanbieders terwijl
de aanbieders vinden dat ze samen met de gemeenten verantwoordelijk zijn voor goede
zorg;
Er was te weinig tijd voor de overgang tussen de oude en de nieuwe situatie, voor het
overdragen van cliënten en personeel;
Grote aanbieders hebben een relatief voordeel bij de aanbesteding omdat ze (juridische)
expertise voor de aanbesteding kunnen inhuren.
Cliëntenorganisaties
Voor cliëntenorganisaties was de beperkt beschikbare tijd een groot knelpunt. Cliënten-
organisaties hadden onvoldoende tijd zich voor te bereiden, stukken te lezen en hun
achterban te raadplegen. De zomerperiode versterkt dit.
Onduidelijkheid over de Europese aanbestedingsregels rond het delen van informatie
met en ter beschikking stellen van stukken (mate name het bestek) door gemeenten aan
cliëntenorganisaties;
De complexe, technische aard van de aanbesteding;
De gemeenteraadsverkiezingen, het installeren van een nieuwe gemeenteraad en het
inwerken van een nieuwe wethouder zouden een vertragende invloed gehad op de voort-
gang van de aanbesteding en de tijd die overbleef voor betrokkenheid van de cliëntenor-
ganisaties.
41
42
4
Resultaten van de aanbesteding
4.1
Inleiding
In dit hoofdstuk staan de resultaten en (eerste) effecten van de aanbesteding van hulp bij
het huishouden centraal. Deze resultaten en (eerste) effecten zijn alleen bekend voor de
gemeenten waar de gunning al heeft plaatsgevonden. Van de gemeenten die een bestek
hebben vastgesteld, hebben negen van de tien gemeenten (88%) op het moment van het
onderzoek de aanbesteding en gunning afgerond. In dit hoofdstuk brengen we voor deze
gemeenten in beeld:
Hoeveel en welk type aanbieders door gemeenten zijn gecontracteerd;
In hoeverre door gemeenten nieuwe aanbieders zijn gecontracteerd;
Wat voor soort contracten zijn gesloten tussen gemeenten en zorgaanbieders;
Het uurtarief waarvoor de verschillende vormen van hulp bij het huishouden zijn inge-
kocht door gemeenten;
Het soort onderaanbieders waarvan gebruik wordt gemaakt en de redenen hiervoor;
Het marktgedrag van zorgaanbieders bij de aanbesteding;
Het aantal gemeenten dat te maken heeft (gehad) met een kort geding en de gevolgen
hiervan;
De tevredenheid van gemeenten, cliëntenorganisaties en aanbieders over de resultaten
van de aanbesteding (prijs, kwaliteit, keuzevrijheid voor de cliënt en personele conse-
quenties).
4.2
Gecontracteerde aanbieders
Aantal aanbieders dat heeft meegedongen
In de geïnterviewde gemeenten uit de case studies hebben gemiddeld zo'n 10 tot 16
zorgaanbieders meegedongen in de aanbestedingsprocedure. Een uitschieter is een ge-
meente waarin 48 aanbieders hebben meegedongen.
Aantal gecontracteerde aanbieders
Ruim de helft van de gemeenten (56%) heeft drie tot vijf aanbieders gecontracteerd. Een
kwart van de gemeenten (27%) heeft zes tot 10 aanbieders gecontracteerd en ruim één op
de tien gemeenten (13%) heeft 10 tot 15 aanbieders gegund. Drie procent van de gemeen-
ten heeft gekozen voor meer dan 15 aanbieders. Eén gemeenten heeft twee aanbieders ge-
contracteerd en één gemeente één aanbieder.
43
Figuur 4.1 Aantal gecontracteerde aanbieders
100%
90%
80%
70%
56%
60%
50%
40%
27%
30%
20%
13%
10%
0%
0%
2%
1%
0%
0%
1
2
3-5
6-10
11-15
16-20
meer
weet niet/
dan 20
geen mening
Nieuwe aanbieders
In de telefonische enquête is aan gemeenten gevraagd in hoeverre zij oude dan wel nieuwe
aanbieders hebben gecontracteerd. Een oude aanbieder is hierbij gedefinieerd als een aan-
bieder die al voor 1 januari 2007 huishoudelijke verzorging bood binnen de gemeente en
een nieuwe aanbieder als een zorgaanbieder die dit niet deed.
Negen van de tien gemeenten (89%) heeft een mix van oude en nieuwe aanbieders ge-
gund. De overige gemeenten hebben bijna allemaal uitsluitend `oude' aanbieders gecon-
tracteerd. Slechts 2% van de gemeenten heeft de aanbesteding aan enkel nieuwe aanbie-
ders gegund.
Figuur 4.2 Gecontracteerde aanbieders
100%
89%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
9%
10%
2%
0%
Uitsluitend oude aanbieders
Uitsluitend nieuwe aanbieders,
Een mix van oude en nieuwe
aanbieders
44
Het merendeel van de gemeenten die nieuwe aanbieders hebben gecontracteerd, hebben
gekozen voor een beperkt aantal nieuwe aanbieders. Een kwart van deze gemeenten (24%)
heeft één nieuwe aanbieder gecontracteerd, ruim een kwart van de gemeenten (28%) heeft
twee nieuwe aanbieders gecontracteerd en 16% van de gemeenten heeft drie nieuwe aan-
bieders gegund. Drie op de tien gemeenten die nieuwe aanbieders hebben gecontracteerd
(29%) hebben gekozen voor meer dan drie nieuwe aanbieders, met een maximum aantal
van 12 nieuwe aanbieders.
Figuur 4.3 Aantal nieuwe aanbieders dat door een gemeente is gecontracteerd
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
28%
30%
24%
20%
16%
9%
10%
6%
5%
4%
1%
1%
2%
0%
1%
3%
0%
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
/
geen
ng
et
ni
eni
m
weet
Aan de gemeenten is gevraagd welk soort aanbieder de twee nieuwe aanbieders zijn die de
meeste hulp bij het huishouden gaan leveren (of de twee grootste organisatie in het geval
van een raamcontract). Van de grootste nieuw gecontracteerde aanbieders bestaat 86% uit
thuiszorgorganisaties en 4% uit aanbieders uit de sector verzorging en verpleging. De op
een na grootste nieuwe aanbieders bestaat uit 77% thuiszorgorganisaties en 10% aanbie-
ders uit de sector verzorging en verpleging. Hiernaast zijn door gemeenten aanbieders ge-
noemd die zowel thuiszorg als verpleging en verzorging, en in een aantal gevallen andere
vormen van AWZB-zorg, leveren. In een enkel geval is de aanbieder specifiek verbonden
aan een woonzorgcomplex. Slechts één gemeente heeft als één van de twee grootste nieu-
we aanbieders een schoonmaakbedrijf gecontracteerd. Schoonmaakbedrijven zijn wel vaker
door gegunde thuiszorgorganisaties als onderaanbieder aangenomen.
Afgesloten contracten
Van de gemeenten die contracten hebben afgesloten met zorgaanbieders heeft 70% geko-
zen voor een raamcontract. Een kwart van de gemeenten (26%) heeft met de gegunde
aanbieders een vast contract gesloten. Als gevolg van het gebruik van raamcontracten kan
het merendeel van de gemeenten op dit moment niet aangeven hoeveel procent van de
hulp bij het huishouden geleverd gaat worden door nieuwe aanbieders. De gemeenten die
hierover wel een uitspraak kunnen geven schatten dat gemiddeld een kwart van de hulp bij
het huishouden (23%) geleverd zal worden door een nieuwe aanbieder.
45
De contracten zijn door de gemeenten afgesloten voor een periode van één jaar tot twee
jaar (46%) of voor twee tot drie jaar (45%). Drie procent van de gemeenten heeft contrac-
ten afgesloten met een looptijd van minder dan één jaar en 2% van de gemeenten met een
looptijd van drie jaar of langer.
Figuur 4.4 Voor welke periode zijn de contracten met de aanbieders afgesloten?
100%
90%
80%
70%
60%
50%
46%
45%
40%
30%
20%
10%
3%
2%
3%
0%
0%
Minder dan 12
12 tot 24
24 tot 36
36 tot 48
48 maanden of
Weet niet/
maanden
maanden
maanden
maanden
langer
geen mening
Verloop van de contractbesprekingen
In de gemeenten waar de contracten met de zorgaanbieders al zijn afgesloten, zijn de con-
tractbesprekingen over het algemeen zonder knelpunten verlopen. Een aanzienlijk deel van
de gemeenten heeft in het bestek een conceptovereenkomst opgenomen en heeft instem-
ming met deze conceptovereenkomst meegewogen bij de gunning. In de optiek van ge-
meenten heeft dit de contractbesprekingen vereenvoudigd omdat er weinig ruimte was voor
onderhandeling door de zorgaanbieders. Enkele gemeenten hadden graag een voorbeeld-
conceptovereenkomst gekregen vanuit het Implementatiebureau Wmo.
De volgende knelpunten bij de contractbesprekingen zijn door één of enkele gemeenten
genoemd:
gemeente heeft geen zicht op het aantal cliënten waar het om gaat en de indicaties die
zij hebben. Dit bemoeilijkt het maken van contractafspraken met de zorgaanbieders;
er is discussie tussen de gemeente en de zorgaanbieders over de manier waarop uren
moeten worden verantwoord;
er is op dit moment geen manier om productiegegevens uniform aan te leveren en te re-
gisteren. Enkele gemeenten zouden het softwarepakket van het Zorgkantoor willen ge-
bruiken, maar krijgen hier naar eigen zeggen geen beschikking over.
46
4.3
Marktgedrag van zorgaanbieders
De geïnterviewde zorgaanbieders is gevraagd naar het marktgedrag dat zij hebben ingezet
bij de aanbesteding en dat zij voornemens zijn in te zetten bij volgende aanbestedingen.
Gemeenten waarin is meegedongen
Alle geïnterviewde zorgaanbieders hebben in meerdere gemeenten meegedaan met de aan-
besteding. Het aantal gemeenten waar zorgaanbieders hebben meegedongen varieert sterk,
van 13 tot zo'n 200. Met name door het meedingen bij de aanbesteding van samenwer-
kingverbanden zijn sommige zorgaanbieders in meer gemeenten gegund dan zij verwacht
hadden.
Bijna alle geïnterviewde zorgaanbieders hebben meegedongen met de aanbesteding in voor
hen nieuwe gemeenten. Ongeveer eenderde van de zorgaanbieders heeft niet ingeschreven
bij gemeenten buiten de oude regio. Overwegingen voor zorgaanbieders om niet buiten de
oude regio mee te dingen waren het concentreren van de inzet op het huidige werkgebied
en het selectief inschrijven op kansrijke aanbestedingen, aangezien het meedingen in aan-
bestedingen veel tijd en geld kost.
Tweederde van de aanbieders heeft meedongen bij gemeenten buiten de oude regio, waar-
van ongeveer de helft van de aanbieders ook heeft ingeschreven bij gemeenten buiten de
huidige provincie. In bijna alle gevallen hebben zorgaanbieders gekozen voor gemeenten
die aanpalend zijn aan het oude werkgebied. Hierbij overheerst de wens een niet te grote
afstand te hebben tot het huidige werkgebied. Overwegingen om mee te dingen buiten de
oude regio waren:
Compenseren wat de aanbieder door de aanbesteding (mogelijk) kwijt raakt in het oude
werkgebied;
Compenseren van de verlies als gevolg van prijsdaling door uitbreiden van het aantal
uren geleverde zorg;
Wens om als aanbieder te groeien.
De strategie van aanbieders bij het meedingen in nieuwe gemeenten verschilt. Een gedeel-
te van de aanbieders heeft meegedongen in (bijna) alle gemeenten grenzend aan het oude
werkgebied. Andere aanbieders hebben de inschrijving per gemeente laten afhangen van de
omvang van de opdracht en aard van de concurrentie (de `scoringskans'). Opvallend is dat
een enkele zorgaanbieder meldt met andere thuiszorgorganisaties afspraken te hebben ge-
maakt over de gemeenten waarin zou zouden meegedongen: `we hebben afgesproken dat
de aanbieders meedingen in gemeenten waar ze al zitten, waar ze het goed doen en dat er
dan gewerkt zou worden met de andere organisaties als onderaannemers'.
Concurrentie op prijs en kwaliteit
Bij de aanbesteding is door aanbieders flink geconcurreerd op prijs. Het uurtarief waarvoor
de gemeenten de hulp bij het huishouden hebben ingekocht is volgens de zorgaanbieders
(erg) scherp, soms zelfs onder kostprijs. Concurrentie op kwaliteit is slechts door een ge-
deelte van de aanbieders genoemd. Het merendeel van de aanbieders richt zich op het be-
houden van de huidige kwaliteit tegen de (lagere) prijs die door gemeenten is ingekocht.
47
De zorgaanbieders die specifiek op kwaliteit hebben geconcurreerd, hebben bij de aanbe-
steding vooral de nadruk gelegd op hun certificering. Ook hebben enkele zorgaanbieders
ingezet op het verbeteren van de kwaliteit van alpahulpen, voor zover mogelijk is voor de
gevraagde prijs. Hierbij gaat het met name om het vervullen van een kassiersfunctie door
de zorgaanbieder. De zorgaanbieder betaalt in dit geval het loon aan de alphahulp namens
de cliënt. Dit is bedoeld om de administratieve lasten van de alphahulp voor de cliënt te
verminderen.
Ontwikkelen van nieuwe producten
Het merendeel van de zorgaanbieders heeft rond de aanbesteding van de hulp bij het huis-
houden geen nieuwe producten ontwikkeld. Een praktische reden hiervoor is dat het aanbe-
steden veel tijd en inzet heeft gekost. Ook moesten de oude producten worden omgezet
naar het nieuwe onderscheid tussen de producten HH1 en HH2. Er was geen tijd en capaci-
teit beschikbaar bij zorgaanbieders om na te denken over nieuwe producten. Een meer in-
houdelijke reden is dat volgens veel zorgaanbieders er geen behoefte is aan nieuwe pro-
ducten. De bestaande producten voldoen ook binnen de Wmo, er is al versnippering van het
bestaande product en vanuit gemeenten is ook geen vraag naar nieuwe producten.
Ondanks deze argumenten zijn enkele andere zorgaanbieders toch bezig met het ontwikke-
len van nieuwe producten. Hierbij gaat het om:
alphahulp met een coach/ondersteuner vanuit de thuiszorgorganisatie om zo zorg te dra-
gen voor meer kwaliteit en signalering voor een lage prijs;
alpahulp met kassiersfunctie;
een assistent-functie voor mensen met een WWB-uitkering;
mantelzorgondersteuning ter voorkoming van overbelasting van mantelzorgers (presta-
tieveld 4 in de Wmo);
intensieve korte vorm HH, met name voor tijdelijke inzet na traumatische ervaring;
ondersteuning-plus: preventieve ondersteuning op het gebied van voeding en beweging;
thuiszorgapotheek: cliënten ondersteunen bij het op de juiste wijze gebruiken van medi-
cijnen;
ontwikkelen van nieuwe producten in samenwerking met andere zorginstellingen, zoals
welzijnsorganisaties en verpleging&verzorginginstellingen (alarmering, dagactiviteiten
voor ouderen, maaltijdvoorziening, vervoer).
Voornemens voor marktgedrag bij volgende aanbestedingen
Volgens de zorgaanbieders is het bij een volgende aanbesteding niet mogelijk om te con-
curreren op een lagere prijs dan de prijs die nu wordt gehanteerd. Door de lagere prijs die
nu is afgesproken zien veel zorgaanbieders ook weinig mogelijkheden om te concurreren op
meer kwaliteit. Enkele aanbieders stellen dat de aanbesteding hen wel bewuster heeft doen
kijken naar efficiëntie en klantgerichtheid in de organisatie, bijvoorbeeld de communicatie
met cliënten en het omgaan met wachtlijsten. Enkele zorgaanbieders zijn nu als direct
gevolg van de aanbesteding- bezig met certificering en het beter omschrijven van hun be-
drijfsprocessen. Volgens een deel van de aanbieders valt bij een volgende aanbesteding
nog veel te winnen op het schrijven van goede teksten, het gebruiken van Wmo-termen en
het aansluiten bij de denkwijze van de gemeenten. Daar was bij deze aanbesteding weinig
tijd voor beschikbaar.
48
Een klein deel van de aanbieders denkt op dit moment na over het leggen van andere na-
drukken bij een volgende aanbesteding, met name het meer inzetten op ondersteuning van
cliënten bij het werkgeverschap van alphahulpen en meer inzetten op het verband tussen
de Wmo en de Wet Werk en Bijstand (WWB) enerzijds en de Wmo en de AWBZ anderzijds.
Volgens veel aanbieders is het nog te vroeg om concreet na te denken over een volgende
aanbesteding.
4.4
Onderaanbieders
In ruim de helft van de gemeenten (65%) werken één of meerdere gecontracteerde aan-
bieders volgens de gemeente met onderaanbieders. In een kwart van de gemeenten (27%)
werkt volgens de gemeente geen van de gecontracteerde aanbieders met onderaanbieders.
Figuur 4.5 Gebruik van onderaanbieders
100%
90%
80%
70%
6 5%
60%
50%
40%
2 7%
30%
20%
8%
10%
0%
Ja
Nee
weet niet/ geen mening
De redenen voor aanbieders om onderaanbieders te contracten lopen volgens gemeenten
uiteen. Achtereenvolgens gaat het vooral om het zorgdragen voor:
voldoende capaciteit voor de uitvoering van de werkzaamheden en/of voldoende dekking
in het gehele werkgebied (42%);
voldoende aandacht voor/kennis van specifieke doelgroepen (36%) (bijvoorbeeld men-
sen met een verstandelijke handicap of een complexe hulpvraag);
voldoende uitvoerend personeel met een bepaalde cultuur, taal en/of religie (23%).
Gemeenten hebben in de aanbesteding op verschillende manieren aandacht besteed aan
kennis van of aandacht voor specifieke doelgroepen. Dit aspect is door een gedeelte van de
gemeenten opgenomen als kwaliteitseis of als selectiecriterium in het bestek. Uitvoerend
personeel met kennis van een vreemde taal en cultuur is eveneens door een deel van de
gemeenten als kwaliteitseis benoemd in het bestek (zie figuur 2.9).
49
Figuur 4.6 Redenen volgens gemeenten om onderaannemers te contracteren
100%
90%
80%
70%
60%
50%
42%
36%
40%
32%
30%
23%
20%
7%
7%
10%
0%
dacht
rsoneel
of religie
alde
mening
dekking
lagere prijs
voldoende
eet niet/geen
nders, namelijk
w
A
Voldoende aan
voor kennis van
specifieke doelgroepen
Uitvoerend pe
met een bepa
culuur, taal en/
Andere redenen die door gemeenten en zorgaanbieders zijn genoemd voor het gebruik van
onderaannemers:
zorgdragen dat de cliënt de oude hulpverlener kan behouden;
contracteren van een onderaanbieders voor een product dat de aanbieder zelf niet le-
vert, met name schoonmaakwerk en nachtzorg;
intramurale instellingen de mogelijkheid bieden een integraal pakket te bieden, ook bij
een woonzorgcomplex of aanleunwoningen;
verankering in de regio van nieuwe aanbieders door samenwerking met een oude aan-
bieder als onderaannemer;
het behouden van bestaande samenwerkingsrelaties tussen aanbieders in de regio;
het behouden van kleine lokale aanbieders (dit is in sommige gevallen ook een politieke
wens).
De onderaannemers zijn vaak aanbieders die aan de aanbesteding hebben meegedaan en
niet gegund zijn. Kleine lokale aanbieders hebben er ook wel voor gekozen niet mee te
doen aan de gunning omdat ze hun scoringskans klein achtten of omdat ze niet werkzaam
zijn in het hele werkgebied dat in een perceel werd aanbesteed. Deze kleine aanbieders
zoeken aansluiting als onderaanbieder bij grotere aanbieders. Een enkele aanbieder noemt
de verantwoordelijkheid voor onderaanbieders die de aanbieder heeft naar de gemeente toe
als reden om het aantal onderaanbieders te beperken.
50
Opvallend is dat er onduidelijkheid bestaat bij een gedeelte van de gemeenten en aanbie-
ders over de vraag of gemeenten het werken met onderaanbieders mogen verbieden. Deze
onduidelijkheid lijkt te zijn ontstaan door een fout in het eerste modelbestek. Eén geïnter-
viewde gemeente heeft het bestek aangepast nadat een zorgaanbieder erop had gewezen
dat het verbod op onderaannemers dat in het bestek was opgenomen in strijd zou zijn met
jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie. Een andere geïnterviewde gemeente heeft
een verbod op het werken met onderaannemers nog wel in het bestek staan. Het meren-
deel van de gemeenten en aanbieders benadrukt dat het werken met onderaanbieders een
keuze is van de aanbieders, waar gemeenten geen invloed op hebben.
4.5
Uurtarief voor hulp bij het huishouden
De geïnterviewde gemeenten is gevraagd naar het uurtarief waarvoor zij de verschillende
vormen van hulp bij het huishouden die zij onderscheiden, hebben ingekocht. Hierbij moet
worden opgemerkt dat de inhoud van de producten kan verschillen tussen gemeenten (pa-
ragraaf 2.4). Gemeenten verschillen in de manier waarop het uurtarief tot stand is geko-
men. Een gedeelte van de gemeenten hanteert een vaste prijs. Deze is vastgesteld op het
oude tarief of iets daaronder, meestal op basis van een politieke keuze. De overweging om
een lagere prijs te hanteren dan het oude tarief is bezorgdheid dat de gemeente bij een
hogere prijs aan het eind van het jaar niet uitkomt met het vastgestelde budget.
In gemeenten die een vaste prijs hanteren, ontvangen de gegunde aanbieders voor hetzelf-
de product hetzelfde uurtarief. In andere gemeenten ontvangen verschillende aanbieders
voor hetzelfde product andere uurtarieven, afhankelijk van het tarief waarop zij hebben in-
geschreven bij de aanbesteding.
Het uurtarief voor HH1 ligt in het merendeel van de geïnterviewde gemeenten tussen 14 en
15,50 euro. Enkele gemeenten hanteren een hoger uurtarief met euro 18,50 als maximum.
Het uurtarief voor HH2 varieert tussen 20 en 23 euro met als maximum euro 24,50. Som-
mige gemeenten hanteren een gemiddelde prijs voor HH1 en HH2. Deze prijs ligt gemiddeld
tussen 17 en 19 euro. Het is vervolgens aan de aanbieder om met deze prijs uit te komen
met de verhouding HH1 en HH2 die hij in de praktijk levert.
Slechts enkele gemeenten konden een uurtarief noemen voor HH3. Slechts eenderde van
de gemeenten onderscheidt het product HH3 in het bestek (paragraaf 2.4). De uurtarieven
die door de gemeenten in de case studies zijn genoemd variëren tussen 21 en 25 euro. Een
enkele gemeente heeft gekozen voor een integraal tarief voor HH2 en HH3 of voor HH1,
HH2 en HH3.
Tabel 4.4 Uurtarief in euro's per product HH op basis van de case studies
Uurtarief (in euro)
HH1
HH2
HH3
14 18,50
20 24,50
21 25
In 2006 werd er in de AWBZ onderscheid gemaakt tussen huishoudelijke verzorging 1
(HV1) en huishoudelijke verzorging 2 (HV2). Huishoudelijke verzorging 1 bestond uit
schoonmaakwerkzaamheden, die werden uitgevoerd door een thuiszorgmedewerker A in
dienst van de zorgaanbieder of door een alphahulp. Huishoudelijke verzorging 2 bestond uit
schoonmaakwerkzaamheden plus ondersteuning bij het organiseren van het huishouden.
51
Huishoudelijke verzorging 2 werd geleverd door een zorgverlener die in dienst was van de
thuiszorgorganisatie. Het (maximum) CTG tarief voor HV1 was in 2006 euro 15,20 en voor
HV2 euro 24,30. Het gemiddelde tarief voor HH1 in de case studies ligt iets onder de
maximale CTG tarief in 2006. Het verschil tussen het gemiddelde tarief voor HH2 in de case
studies en het maximale CTG tarief in 2006 is groter. Opvallend is dat het hoogste tarief
voor HH1 dat door gemeenten in de case studies is genoemd ruim boven het oude maxima-
le CTG tarief voor HV1 ligt. Het verschil tussen het hoogst genoemde tarief voor HH2 en het
oude maximale CTG tarief voor HV2 is relatief klein.
Tarief voor PGB
Een gedeelte van de gemeenten geeft cliënten die kiezen voor een PGB 75% tot 80% van
het uurtarief voor zorg in natura. Deze keuze sluit aan bij de 75%-norm die door het CIZ in
2006 werd gehanteerd. Het aantal gemeenten dat kiest voor een lager PGB-tarief kan op
basis van de onderzoeksresultaten niet worden vastgesteld, omdat deze vraag in een later
stadium aan het onderzoek is toegevoegd.
Om dezelfde reden is slechts ongeveer eenderde van de geïnterviewde cliëntenorganisaties
gevraagd naar hun mening over het gebruik van een lager PGB-tarief door gemeenten.
Twee cliëntenorganisaties wijzen erop dat in de praktijk cliënten voor het PGB dat zij ont-
vangen moeilijk zorg zouden kunnen inkopen bij aanbieders, met name als de cliënt van dit
bedrag ook administratieve ondersteuning bij het PGB moet betalen. De cliënt heeft in dit
geval volgens de cliëntenorganisaties geen echte keuzevrijheid van zorgaanbieder meer,
maar moet kiezen voor de goedkoopste aanbieder.
4.6
Relatie geïndiceerde en geleverde hulp
Met de verantwoordelijkheid voor de hulp bij het huishouden hebben gemeenten per
1 januari 2007 ook de verantwoordelijkheid gekregen voor de indicaties voor deze hulp. Bij
de geraadpleegde gemeenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties bestaat de indruk dat
zich vanaf de overheveling een ontwikkeling voordoet waarbij, in vergelijking met de voor-
gaande jaren, relatief veel HH1 en relatief weinig HH2 wordt geïndiceerd.
Om de achtergronden bij deze veronderstelde verschuiving in kaart te brengen is een
groepsgesprek gevoerd met 15 (grotendeel case studie) gemeenten. Bij dit groepsgesprek
waren het Ministerie van VWS, de VNG en het CIZ aanwezig. In aanvulling op het groeps-
gesprek is een kort telefonisch interview uitgevoerd met het College voor zorgverzekerin-
gen (CVZ).
Mogelijke verschuiving in indicaties en manier waarop de indicaties worden uitge-
voerd
Voor 1 januari 2007 werden cliënten geïndiceerd voor de AWBZ-functie huishoudelijke ver-
zorging (HV). Huishoudelijke verzorging (HV) was een aanspraak zonder differentiatie. Dit
wil zeggen dat bij de indicatie geen onderscheid werd gemaakt tussen HV1 en HV2. Wel
werden door het CIZ activiteiten aangegeven waarvoor de cliënt huishoudelijke verzorging
nodig had. Op basis van de activiteiten die bij de indicaties zijn opgenomen, heeft het CIZ
achteraf de verhouding tussen geïndiceerde HV1 en HV2 vastgesteld.
Volgens het CIZ is de verhouding van de indicaties voor huishoudelijke verzorging in 2006
85% HV1 en 15% HV2. Het CIZ en het overgrote deel van de gemeenten zien geen ver-
52
schuiving in de indicaties wanneer deze percentages van het CIZ worden vergeleken met de
indicaties in de eerste twee maanden van 2007.
Gemeenten hebben de indicatiestelling op drie verschillende manieren vormgegeven:
1 Gemeenten indiceren voor alle aanvragen zelf;
2 Gemeenten indiceren eenvoudige aanvragen zelf en laten het CIZ indiceren voor meer
complexe aanvragen, met name wanneer de cliënt tevens AWBZ-zorg ontvangt en/of
wanneer het protocol Gebruikelijke Zorg moet worden toegepast;
3 Gemeenten laten het CIZ indiceren.
Het merendeel van de aanwezige gemeenten die zelf indiceren gebruikt hierbij de beslis-
bomen van het CIZ. Drie van de aanwezige case studie gemeenten heeft een eigen beslis-
boom ontwikkeld. De overweging om dit te doen is dat volgens de gemeenten de beslis-
boom van het CIZ teveel uitworpen geeft, dat wil zeggen dat het aandeel cliënten dat niet
wordt geïndiceerd voor enige vorm van hulp bij het huishouden volgens deze gemeenten te
hoog is. De manier waarop wordt geïndiceerd in de gemeenten lijkt zo blijkt althans uit
het groepsgesprek- geen invloed te hebben op de verhouding tussen indicaties HH1 en
HH2.
Voor de invoering van de Wmo hadden zorgaanbieders in de case studie gemeenten de mo-
gelijkheid om zelf (her)indicaties uit te voeren door middel van het gebruik van een stan-
daard indicatieprotocol (SIP) van het CIZ. Geen van de case studie gemeenten wil de ge-
contracteerd zorgaanbieders deze mogelijkheid nog geven.
Verschil in voorgaande jaren tussen geïndiceerde HV en geleverde HV
In 2006 was er een opvallend verschil tussen de verhouding geïndiceerde huishoudelijke
verzorging (85% HV1 en 15% HV2: cijfers verstrekt door het CIZ) en de verhouding gele-
verde huishoudelijke verzorging (20-30% HV1 en 70-80% HV2: gegevens mondeling ver-
strekt door gemeenten op basis van door het zorgkantoor aangeleverde bestanden).
De gemeenten en het CVZ beschrijven dat in de praktijk de zorgaanbieder, in overleg met
het zorgkantoor, bepaalde wat verantwoorde zorg inhield. Daarbij was de zorgaanbieder
niet gehouden aan de activiteiten die door het CIZ zijn aangegeven op de indicatie. Dit
bood de zorgaanbieder ruimte om naar eigen inzicht personeel in te zetten. Het CVZ heeft
geen gegevens of en in welke mate zorgaanbieders andere (zwaardere) activiteiten zouden
hebben geboden dan was aangegeven op de indicatie, maar onderschrijft de mogelijkheid
en waarschijnlijkheid van deze verklaring voor de huidige geconstateerde verschuivingen.
Redenen voor deze verschuiving door zorgaanbieders volgens gemeenten waren:
De zorgaanbieder ziet dat de cliënt in de praktijk meer (zwaardere) activiteiten nodig
heeft dan is aangeven op de indicatie, met name (lichte) ondersteuning bij het huishou-
den;
HV1 werd in de praktijk vaak geleverd door een alphahulp, HV2 werd geleverd door een
medewerker in loondienst bij de thuiszorgorganisatie. Indien een cliënt ook andere vor-
men van AWBZ-zorg ontvangt, geeft de zorgaanbieder er om bedrijfstechnische redenen
de voorkeur aan de huishoudelijke verzorging eveneens te laten leveren door een mede-
werker in loondienst;
Zorgaanbieders hebben een personeelsbestand dat voor een deel bestaat uit hoger op-
geleide medewerkers voor HV2. Het zorgkantoor en zorgaanbieders maakten inkoopaf-
spraken die aansloten bij het personeelsbestand van de zorgaanbieders.
53
Het verschil zit volgens de gemeenten in de vertaalslag tussen de geïndiceerde zorg en de
zorg die geleverd dient te worden door de zorgaanbieder. In het contract met de zorgaan-
bieders is opgenomen dat de zorgaanbieder de geïndiceerde hulp dient te leveren. De in-
houd van het product HH waarvoor de cliënt is geïndiceerd staat eveneens beschreven. De
zorgaanbieder zou juridisch gezien het product HH moeten leveren zoals dat beschreven is
tegen het uurtarief dat is overeengekomen in het contract tussen de gemeenten en de aan-
bieder. In het merendeel van de aanwezige gemeenten verzetten één of meerdere
zorgaanbieders zich tegen de nieuwe situatie.
Gevolgen van de veranderde situatie
Zorgaanbieders hebben de uurtarieven, waarvoor zij hebben ingeschreven bij de aanbeste-
ding, mede gebaseerd op de verhouding van geleverde HV1 en HV2 in voorgaande jaren.
Nu gemeenten verantwoordelijk zijn voor de hulp bij het huishouden willen zij dat zorgaan-
bieders het product HH leveren waarvoor de cliënt is geïndiceerd. Hoewel de verhouding
van indicaties niet is veranderd, is de verhouding van geleverde zorg wel veranderd.
Gevolgen voor de cliënt
Een belangrijk onderscheid tussen HH1 en HH2 voor cliënten is dat HH1 is vaak geleverd
wordt door een alphahulp waarvoor de cliënt het werkgeverschap dient te vervullen en dat
HH2 geleverd wordt door een medewerker die in loondienst is bij de zorgaanbieder. Het
werkgeverschap en de kassiersfunctie die hierbij hoort (inclusief het vooruitbetalen van het
loon van de alpahulp) kan volgens gemeenten niet door alle cliënten worden vervuld. Op-
vallend is dat zorgaanbieders voor HH1 geen thuiszorgmedewerker A inzetten maar een
alphahulp, ook in een enkele case studie gemeenten die in het bestek opleidingseisen heeft
gesteld aan de zorgverlener die HH1 levert.
Cliënten merken gevolgen van de ontstane situatie op het moment dat zijn worden geher-
ïndiceerd, maar soms ook daarvoor al. Enkele zorgaanbieders zijn volgens gemeenten in
december 2006 al begonnen met het `terugzetten' van cliënten die HV1 waren geïndiceerd
van HV2 naar HV1. Gemeenten worden hierop door cliënten aangesproken. Op het moment
dat een cliënt wordt geherïndiceerd, krijgt de cliënt vervolgens het product HH waarvoor hij
of zij is geïndiceerd. Indien dit HH1 is krijgt een cliënt vaak een alphahulp en niet meer de
thuiszorgmedewerker die de cliënt gewend was omdat de zorgaanbieder in het verleden
HV2 inzette.
Bij herindicaties door gemeenten moet als nuance worden opgemerkt dat gemeenten hierbij
gebruik dienen te maken van het protocol `gebruikelijke zorg', dat in de loop van 2005 is
ingevoerd. Het gebruik van het protocol `gebruikelijke zorg' heeft invloed op het type hulp
en het aantal uren hulp waarvoor een cliënt wordt geïndiceerd.
Gevolgen voor (het personeel van) de zorgaanbieder
Volgens zorgaanbieders heeft de veranderde situatie grote financiële en personele conse-
quenties. Zorgaanbieders zouden duurdere, hoger opgeleide medewerkers in loondienst
moeten ontslaan omdat minder HH2 wordt geleverd en goedkopere alphahulpen zonder
vast dienstverband moeten aantrekken om meer HH1 te leveren. De (mogelijke) personele
consequenties (ontslagen en minder contracturen voor medewerkers) van deze situaties
leiden volgens de gemeenten op dit moment tot onzekerheid bij het personeel van
zorgaanbieders, tot uitstroom van medewerkers uit de thuiszorg naar andere sectoren en
tot maatschappelijke onrust.
54
De stemming tussen gemeenten en zorgaanbieders wordt door het merendeel van de ge-
meenten omschreven als lastig en soms ook grimmig. Zorgaanbieders leggen het probleem
van personele consequenties als gevolg van een verschuiving in de geleverde zorg neer bij
gemeenten. Het merendeel van de gemeenten voelt een (grote) verantwoordelijkheid ten
opzichte van het personeel van de zorgaanbieders. Gemeenten hechten er belang aan om
ontslagen te voorkomen, mede omdat ze vrezen dat deze medewerkers uiteindelijk in een
WWB-uitkering terecht komen. Ook willen gemeenten dat met name hoger opgeleide thuis-
zorgmedewerkers worden behouden voor de zorgsector. Enkele gemeenten benadrukken
tevens het belang dat zij hechten aan het behouden van een zorgaanbieder voor hun regio
(behouden zorginfrastructuur). Gemeenten verwachten tevens dat er een tekort zal zijn aan
beschikbare alfahulpen om HH1 te leveren.
Gemeenten zoeken naar mogelijke oplossingsrichtingen
Meerdere gemeenten zoeken naar een manier om de zorgaanbieders tijdelijk tegemoet te
komen om zo ontslagen te voorkomen. Volgens een enkele gemeente is een mogelijke op-
lossing het bepalen van een gemiddeld tarief tussen het tarief voor HH1 en HH2, voor een
overgangsjaar of voor de duur van de contracten die nu met aanbieders zijn afgesloten.
Een andere oplossing is het hanteren van een overgangstarief voor overgangscliënten dat
hoger ligt dan het nu overeengekomen uurtarief voor HH1, eventueel oplopende tot het
uurtarief voor HH2.
Eén regio heeft reeds afspraken gemaakt met de gecontracteerde zorgaanbieders.
De zorgaanbieders leveren en krijgen betaald voor de vorm van hulp die de cliënt voorheen
ontving totdat de indicatie van een cliënt is verlopen en de cliënt is geherïndiceerd. Hier-
mee wordt volgens de gemeente een geleidelijke overgang gecreëerd waardoor zorgaanbie-
ders tijd hebben om hun personeelsbestand aan te passen aan de nieuwe situatie, bijvoor-
beeld thuiszorgmedewerkers op te leiden voor het leveren van AWBZ-zorg. Deze ingreep is
mogelijk omdat er in deze gemeente geen aanbieders buiten de aanbesteding zijn gevallen.
Een nadeel van het nu `repareren' van de ontstane situatie door gemeenten is dat er moge-
lijk aanbieders zijn die niet hebben meegedaan aan de aanbesteding omdat ze verwachtten
de gevraagde HH niet voor de gevraagde prijs te kunnen leveren of aanbieders die niet zijn
gegund omdat zij een hogere prijs hebben geoffreerd. Het (tijdelijk) aanpassen van het ge-
boden tarief voor de geleverde zorg is niet conform de aanbestedingsafspraken en daardoor
juridisch aanvechtbaar.
Gemeenten merken op het `repareren' van de ontstane situatie voor hen financiële gevol-
gen zal hebben en dat, als zij als ze hiervoor kiezen, het overgedragen budget voor de hulp
bij het huishouden niet toereikend zal zijn. Een aantal gemeenten ziet echter het voorko-
men van personele consequenties bij de zorgaanbieders als een belangrijkere verantwoor-
delijkheid dan het voorkomen van een negatief saldo voor de gemeente.
Hiernaast wordt door gemeenten aangestipt dat op dit moment er geen goed instrument
voor handen is om te bepalen of cliënten in staat zijn HH1 te ontvangen van een alphahulp.
De huidige beslisboom van het CIZ is hiervoor niet geschikt. Volgens het CIZ en een deel
van de gemeenten zou een lijst met contra-indicaties voor de inzet van een alphahulp ge-
maakt moeten worden.
55
Contra-indicaties op deze lijst zouden ondermeer kunnen zijn:
niet in staat zijn de werkgeversrol te vervullen/geen regie kunnen voeren;
voortdurend hulp bij het huishouden nodig hebben;
het ontvangen van AWBZ-zorg;
niet in staat zijn de kassiersfunctie te vervullen (b.v. een cliënt die een uitkering ont-
vangt en/of het bestaan van schulden).
Bij een volgende aanbesteding zouden deze contra-indicaties kunnen worden opgenomen in
de beslisboom, en volgens sommige gemeenten in het bestek, met de voorwaarde dat de
zorgaanbieder in deze gevallen een medewerker in loondienst inzet voor het leveren van
HH1. De bezwaren tegen het inzetten van een alphahulp zouden tevens kunnen worden on-
dervangen in de afspraken die in het contract worden gemaakt met de zorgaanbieder.
Door enkele gemeenten wordt opgemerkt dat voor het uurtarief waarvoor door sommige
gemeenten in deze aanbesteding HH1 ingekocht niet van de zorgaanbieder zou kunnen
worden gevraagd om een medewerker in loondienst in te zetten. Volgens een andere ge-
meente ligt de verantwoordelijkheid voor het voldoen aan de kwaliteitseisen in het bestek,
voor de prijs waarmee de zorgaanbieder heeft meegedaan aan de aanbesteding, bij de
zorgaanbieder.
4.7
Kort geding
In bijna één op de vijf gemeenten (17%) waar de gunning is afgerond, is door een zorgaan-
bieder een kort geding aangespannen tegen de gunning of wordt een kort geding verwacht.
Figuur 4.7 Kort geding aangespannen tegen de gunning of verwacht
100%
90%
81%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
17%
20%
10%
1%
0%
Ja
Nee
Weet niet/
geen mening
56
Op basis van dit onderzoek kan niet worden vastgesteld wat de uitslag van het kort geding
in gemeenten is. Uit gegevens van het Ministerie van VWS uit december 2006 blijkt dat van
de 24 gemeenten die op dat moment een kort geding hadden gehad, vier gemeenten het
kort geding hebben gewonnen en drie gemeenten het kort geding hebben verloren.
In de case studies zijn vier gemeenten geïnterviewd waar een kort geding tegen de gunning
is aangespannen. Uit de interviews met gemeenten en zorgaanbieders in de case studies
blijkt dat enkele gemeenten de aanbestedingsprocedure hebben stopgezet op het moment
dat een kort geding dreigde en de gemeenten het kort geding van de zorgaanbieder kansrijk
achten. Ook is het voorgekomen dat een kort geding door de aanbieder werd teruggetrokken.
Wanneer een kort geding werd aanspannen of de aanbestedingsprocedure bij dreiging van
een kort geding door de gemeente is stopgezet, heeft dit geleid tot vertraging en extra
tijdsinzet door gemeenten. Als het kort geding door de gemeente is verloren wordt de aan-
bestedingsprocedure overnieuw gedaan. Indien nodig wordt een overgangsregeling met de
oude aanbieders afgesproken.
Wanneer gemeenten met een openbare of een niet-openbare aanbesteding worden vergele-
ken op het voorkomen van kort geding is een verschil te zien. Bij gemeenten die hebben
gekozen voor een openbare aanbesteding is bij één op de zes gemeenten (17%) een kort
geding tegen de gunning aangespannen. Bij gemeenten die hebben gekozen voor een niet-
openbare aanbesteding geldt dit voor één op de vier gemeenten (26%). Dit verschil is ech-
ter niet statistisch significant.
Figuur 4.8 Kort geding aangespannen of verwacht bij een openbare of niet-openbare
aanbesteding
90%
83%
80%
74%
70%
60%
50%
Ja
Nee
40%
w eet niet/geen mening
30%
26%
17%
20%
10%
1%
0%
Openbare aanbesteding
Niet-openbare aanbesteding
57
4.8
Tevredenheid over het resultaat van de aanbesteding
De geïnterviewde gemeenten, zorgaanbieders en cliëntenorganisaties is gevraagd wat hun
verwachtingen en eerste ervaringen zijn wat betreft:
de prijs en de kwaliteit van de hulp bij het huishouden;
eventuele onbedoelde effecten van de aanbesteding.
Gemeenten en cliëntenorganisaties zijn tevens gevraagd naar de gevolgen van de aanbe-
steding voor de keuzevrijheid van cliënten. Gemeenten en zorgaanbieders zijn tevens ge-
vraagd naar hun verwachtingen en eerste ervaringen met personele gevolgen van de aan-
besteding.
Prijs en kwaliteit van de hulp bij het huishouden
Gemeenten
Gemeenten zijn over het algemeen tevreden over de afgesproken prijs-kwaliteitverhouding.
Een aantal geïnterviewde gemeenten is bij de aanbesteding uitgekomen op een hogere prijs
dan het oude tarief. Het merendeel van deze gemeenten is voornemens bij een volgende
aanbesteding een vaste maximale prijs te hanteren.
Het streven van de gemeenten was bij de aanbesteding dezelfde kwaliteit in te kopen voor
de hulp bij het huishouden als voorgaande jaren werd geboden. Gemeenten kunnen op dit
moment nog niet beoordelen of deze kwaliteit ook geleverd wordt door de gecontracteerde
aanbieders.
Aan de ene kant vertrouwen gemeenten op de kwaliteitseisen die ze hebben gesteld in het
bestek. Aan de andere kant zijn gemeenten kritisch afwachtend, met name tegenover aan-
bieders die voor een relatief laag tarief hebben ingeschreven. Gemeenten hebben op dit
moment nog geen klachten ontvangen over de kwaliteit van de geleverd hulp bij het huis-
houden.
Zorgaanbieders
Zorgaanbieders zijn in het algemeen van mening dat gemeenten te hoge kwaliteitseisen stel-
len tegen een te lage prijs. De verhouding tussen prijs en kwaliteit is volgens veel aanbieders
niet realistisch. Een gedeelte van de aanbieders werkt naar eigen zeggen onder kostprijs.
Zorgaanbieders verwachten dat in de komende jaren met name kleinere zorgaanbieders zul-
len `omvallen'. Enkele zorgaanbieders omschrijven als positief effect van de aanbesteding dat
de organisatie extra kritisch naar zichzelf gaat kijken. Hierbij gaat het vooral om efficiëntie in
de organisatie, het communiceren bij cliënten en het verkopen van het eigen product.
Cliëntenorganisaties
Cliëntenorganisaties kunnen op dit moment nog geen uitspraak doen over de kwaliteit van
de hulp bij het huishouden als resultaat van de aanbesteding. Ze benadrukken het belang
van evaluatie van de (kwaliteit van) de geleverde hulp bij het huishouden gedurende het
jaar. Klanttevredenheidsonderzoeken zijn hiervoor een belangrijk instrument. Gemeenten
zouden echter ook moeten investeren in praktijkcontroles en `mystery shopping'.
Ten aanzien van de kwaliteit van de hulp bij het huishouden uiten cliëntenorganisaties hun
zorg over de lagere (her)indicaties die met ingang van dit jaar naar hun idee worden afge-
geven. Cliëntenorganisaties vrezen dat hierdoor de kwaliteit voor cliënten vermindert, de
signaleringsfunctie verdwijnt en dat meer beroep zal worden gedaan op vrijwilligers en
58
mantelzorgers. De belasting van vrijwilligers en mantelzorgers dient in de optiek van cliën-
tenorganisaties te worden gemonitord.
Keuzevrijheid voor cliënten
Gemeenten
Gemeenten zijn tevreden over de keuzevrijheid voor cliënten die bereikt is door het con-
tracteren van meerdere zorgaanbieders. Het aantal zorgaanbieders waaruit cliënten kunnen
kiezen is in de geïnterviewde gemeenten (veel) groter geworden of gelijk gebleven. Volgens
enkele gemeenten had het Zorgkantoor in het verleden een (te) sturende rol bij de keuze
voor de zorgaanbieder. Enkele gemeenten relativeren het belang van keuzevrijheid, omdat
cliënten volgens hen het vooral belangrijk vinden dat ze bij hun huidige zorgaanbieder kun-
nen blijven.
Cliëntenorganisaties
Cliëntenorganisaties zijn tevreden over de keuzevrijheid voor cliënten. Een aandachtspunt
is het overzichtelijk presenteren van de gecontracteerde zorgaanbieders zodat cliënten we-
ten waar ze uit kunnen kiezen. Een enkele cliëntenorganisatie relativeert het belang van
een groot aantal zorgaanbieders om uit te kiezen. Volgens deze cliëntenorganisatie is een
aantal van zo'n vijf of zes zorgaanbieders voor cliënten voldoende.
Personele gevolgen
Gemeenten
Gemeenten hebben nog geen zicht op de mogelijke personele gevolgen van de aanbeste-
ding. In gemeenten waar een oude aanbieder niet is gegund is, is deze vaak als onderaan-
nemer gaan werken voor een aanbieder die wel gegund is of personeel overgenomen door
een aanbieder die wel gegund is. Gemeenten zien hier (nog) geen grote problemen. Wel
zijn gemeenten afwachtend naar eventuele personele gevolgen van een verschuiving van
HH2 naar HH1. Op basis van berichten van zorgaanbieders vrezen gemeenten ontslagen
van hogeropgeleide thuiszorgmedewerkers en een mogelijk tekort aan alphahulpen.
Zorgaanbieders
Zorgaanbieders die niet zijn gecontracteerd in hun oude gemeente(n) ervaren nu of ver-
wachten op korte termijn personele gevolgen voor hun organisatie. Het merendeel van deze
zorgaanbieders heeft de tijdelijke contracten van medewerkers niet verlengd. Een gedeelte
van de aanbieders heeft personeel overgedragen aan een aanbieder die wel is gegund. An-
dere zorgaanbieders werken als onderaanbieder van een gecontracteerde aanbieder.
Zorgaanbieders die wel zijn gecontracteerd verwachten ook personele gevolgen van de aan-
besteding door de lagere tarieven die door gemeenten worden gehanteerd en vooral ook
door de verwachte verschuiving van HH2 naar HH1. Zorgaanbieders vrezen dat zij dure,
hoger opgeleide medewerkers in loondienst moeten ontslaan. Enkele zorgaanbieders vrezen
dat er niet voldoende alphahulpen beschikbaar zullen zijn.
59
Onbedoelde effecten van de aanbesteding
Gemeenten
De verwachting is dat meer cliënten gebruik zullen maken van een PGB. Aanbieders die
niet gegund zijn roepen hun cliënten op een PGB te nemen en bieden hier regelmatig
administratieve ondersteuning bij aan;
De verhoudingen tussen sommige gemeente en aanbieders in hun regio zijn door de
aanbesteding belast. Enkele gemeenten vrezen dat dit mogelijk negatieve gevolgen heeft
voor de samenwerking tussen de gemeenten en aanbieders die in de regio actief zijn in
wonen-welzijn-zorgprojecten, maar niet zijn gecontracteerd;
Gemeenten verwachten dat het contractbeheer met alle gecontracteerde aanbieders een
complexe en tijdrovende taak zal zijn;
Een deel van de gemeenten vreest aan het einde van het jaar niet uit te komen met het
beschikbare budget.
Enkele gemeenten melden problemen bij het CAK rond het innen van de eigen bijdragen
van cliënten.
Zorgaanbieders
Door de aanbesteding hebben aanbieders kansen gekregen om werk te verkrijgen in een
voor hen nieuwe regio;
Zorgaanbieders verwachten negatieve financiële en personele consequenties als gevolg
van de verschuiving van HH2 naar HH1;
Zorgaanbieders verwachten dat de verschillende eisen die gemeenten stellen bij het aan-
leveren van gegevens hen veel tijd en inzet gaat kosten;
Algemeen effect van aanbesteden: door steeds een nieuwe aanbesteding na één of twee
jaar heeft de aanbieder geen zekerheid op de langere termijn. Dit maakt het volgens en-
kele zorgaanbieders lastig nog te investeren in de regio;
Een enkele zorgaanbieder verwacht dat een gedeelte van de cliënten in de praktijk niet
goed zal kunnen omgaan met de administratieve lasten van een PGB en daardoor pro-
blemen zullen ontstaan.
Cliëntenorganisaties
Enkele cliëntenorganisaties vrezen eveneens problemen bij het gebruik van PGB's door
cliënten. Cliënten worden door de oude aanbieder die niet is gegund geadviseerd tot ge-
stimuleerd om door middel van een PGB cliënt te blijven bij dezelfde aanbieder. Mogelijk
zijn niet alle cliënten goed staat zijn om te gaan met de administratieve lasten van een
PGB.
Een enkele cliëntenorganisatie maakt zich zorgen over het ontwrichten van de zorg-
welzijninfrastructuur in de gemeente, omdat een grote aanbieder die investeert in zorg-
welzijnprojecten niet is gegund.
60
5
Conclusies
Algemene conclusie
In het overgrote deel van de gemeenten in Nederland is de aanbesteding en gunning van
de hulp bij het huishouden afgerond. De onderzoeksresultaten tonen de eerste signalen van
marktwerking. Negen van de tien gemeenten die op dit moment contracten hebben afgeslo-
ten met zorgaanbieders (89%) hebben gedeeltelijk nieuwe aanbieders gecontracteerd. Ge-
meenten komen met een mix van oude en nieuwe aanbieders (deels) tegemoet aan de
wens van cliëntenorganisaties om de oude aanbieders te behouden. Deze wens komt voort
uit de voorkeur van cliënten om dezelfde hulpverlener te behouden. De gemiddelde prijs
die de geïnterviewde gemeenten betalen voor de hulp bij het huishouden ligt lager dan het
(maximale) CTG tarief voor 2006. Enkele zorgaanbieders melden dat de aanbesteding van
de hulp bij het huishouden een stimulans is om te investeren in certificering en opnieuw
kritisch te kijken naar efficiëntie en klantgerichtheid in hun organisatie.
Bij deze resultaten kunnen enkele kanttekeningen geplaatst worden:
De aanbesteding heeft veel tijd en inzet gevraagd van de betrokken partijen;
Op dit moment kan nog geen uitspraak worden gedaan over de kwaliteit van de hulp in
het huishouden in de praktijk;
Onduidelijk is of de relatief lagere prijs die nu door een deel van de gemeenten wordt
gehanteerd een reële prijs is;
Zorgaanbieders verwachten in het komende jaar tot twee jaar faillissementen van met
name kleinere aanbieders;
Cliëntenorganisaties dienen bij een volgende aanbesteding meer te worden betrokken;
Er vindt een verschuiving plaats in de relatie tussen geïndiceerde hulp en geleverde
hulp. Deze verschuiving heeft gevolgen voor gemeenten, zorgaanbieders en cliënten.
Gemeenten zoeken op dit moment naar mogelijke oplossingsrichtingen om (mogelij-
ke) personele gevolgen voor zorgaanbieders te voorkomen.
Meer specifieke conclusies over inhoud, proces, resultaten en gevolgen van de aanbeste-
ding luiden als volgt:
Inhoud van de aanbesteding
Gemeenten hebben de aanbesteding uiteenlopend vormgegeven door middel van verschil-
lende aanbestedingsmodellen, verschillende kwaliteitseisen en verschillen in de weging van
de gunningscriteria prijs en kwaliteit. Gemeenten hebben kwaliteit gemiddeld zwaarder ge-
wogen dan prijs. Een ruime meerderheid van de gemeenten (70%) heeft gekozen voor het
afsluiten van raamcontracten met de gegunde aanbieders. De contracten met zorgaanbie-
ders zijn afgesloten voor een periode van een of twee jaar. Gemeenten hebben met name
de producten HH1 en HH2 onderscheiden in hun bestek. Een deel van de gemeenten is van
mening dat HH3: de hulp bij het huishouden bij een ontregelde huishouding een te zwaar
product is voor de Wmo. De inhoud van producten HH met dezelfde naam verschilt tussen
gemeenten.
Proces van de aanbesteding
De aanbesteding van de hulp bij het huishouden heeft vooral gemeenten en zorgaanbieders
veel tijd en inzet gekost. Een belangrijk knelpunt bij de aanbesteding was de beperkte tijd
die hiervoor beschikbaar was. Het aanbestedingsproces is door gemeenten verschillend er-
61
varen. Negen op de tien gemeenten (92%) hebben bij de aanbesteding samengewerkt met
een of meerdere andere gemeente. Deze samenwerking wordt door de gemeenten over het
algemeen positief gewaardeerd. Tweederde van de geïnterviewde gemeenten heeft voor de
aanbesteding externe ondersteuning ingehuurd. Er was vooral behoefte aan juridische ex-
pertise over (Europese) aanbestedingsprocedures, procesbegeleiding en inhoudelijk kennis
van de zorg. In een op de vijf gemeenten (17%) is door een zorgaanbieder een kort geding
aangespannen tegen de gunning. Wanneer het kort geding door de gemeente is verloren,
wordt de aanbestedingsprocedure opnieuw doorlopen. Cliëntenorganisaties zijn in het me-
rendeel van de gemeenten geïnformeerd over de aanbesteding en geraadpleegd over de
zaken die voor cliënten belangrijk zijn bij de hulp in het huishouden. Knelpunten voor een
uitgebreide betrokkenheid van cliëntenorganisaties bij het aanbestedingsproces waren de
beperkte beschikbare tijd, de complexe materie van de aanbesteding en de vrees Europese
aanbestedingsregels te overtreden. De aanwezigheid van een structurele cliëntenvertegen-
woordiging in gemeenten (in vorm van bijvoorbeeld een Wmo-raad of cliëntenplatform)
heeft bijgedragen aan de betrokkenheid van de cliëntenorganisatie bij de aanbestedings-
procedure.
Resultaten van de aanbesteding
Ruim 80% van de Nederlandse gemeenten heeft de gunning van de hulp bij het huishouden
afgerond. Wanneer de gunning niet is afgerond, heeft de gemeente zelf een overgangsaf-
spraken gemaakt met de huidige aanbieders of gekozen voor een mandaatconstructie via
het zorgkantoor. Negen van de tien gemeenten (89%) hebben een mix van oude en nieuwe
aanbieders gecontracteerd. Bij het merendeel van deze gemeenten (68%) zijn één tot drie
nieuwe aanbieders gecontracteerd. Slechts 2% van de gemeenten heeft alleen nieuwe aan-
bieders gecontracteerd. Het behouden van de oude hulpverlener was een belangrijke wens
van cliënten. De grootste nieuwe aanbieders zijn met name thuiszorgorganisaties en in
mindere mate aanbieders uit de sector verpleging&verzorging. Het aandeel van hulp bij het
huishouden dat geleverd gaat worden door nieuwe aanbieders is in veel gemeenten nog
niet bekend als gevolg van het gebruik van raamcontracten. Gemeenten die hierover wel
een uitspraak kunnen geven schatten gemiddeld dat een kwart van de hulp bij het huishou-
den (23%) geleverd zal voor worden door een nieuwe aanbieder.
Gevolgen van de aanbesteding
Gemeenten zijn over het algemeen tevreden over de prijs-kwaliteitverhouding van de hulp
bij het huishouden die is ingekocht. De gemiddelde prijs waarvoor de geïnterviewde ge-
meenten hulp bij het huishouden hebben ingekocht ligt onder het (maximale) CTG tarief
voor 2006. De meest eenvoudige vorm van hulp bij het huishouden (HH1) is daarentegen
door een aantal geïnterviewde gemeenten ingekocht tegen een veel hoger tarief dan het
(maximale) CTG tarief voor 2006. Gemeenten zijn kritisch afwachtend ten aanzien van de
kwaliteit die in de praktijk geleverd zal worden door met name aanbieders die een relatief
lage prijs hanteren. Controle van zorgaanbieders op naleving van de kwaliteitseisen in het
bestek door gemeenten is hierbij van belang. Zorgaanbieders zijn over het algemeen van
mening dat de hulp in het huishouden door gemeenten is ingekocht tegen een te lage prijs
in combinatie met (te) hoge kwaliteitseisen. De keuzevrijheid voor cliënten wat het betreft
het aantal aanbieders is meestal gelijk gebleven of groter geworden. Enkele cliëntenorgani-
saties benadrukken het belang van toegankelijke informatie over de aanbieders waaruit de
cliënt kan kiezen, bij voorkeur inclusief informatie over de klanttevredenheid. Cliëntenorga-
nisaties hebben nog geen zicht op de gevolgen van de aanbesteding op de kwaliteit van de
geleverde hulp. Gemeenten verwachten veel werk van het contractbeheer met aanbieders.
62
Er is op dit moment geen uniforme manier voor het aanleveren van gegevens van zorgaan-
bieders aan gemeenten.
Voor 1 januari 2007 werd bij de indicatie geen onderscheid gemaakt tussen HV1 en HV2.
Wel werden door het CIZ activiteiten aangegeven waarvoor de cliënt huishoudelijke verzor-
ging nodig had. Op basis van de activiteiten die bij de indicaties zijn opgenomen is achteraf
de verhouding tussen geïndiceerde HV1 en HV2 vastgesteld. In 2006 was er een opvallend
verschil tussen de verhouding geïndiceerde huishoudelijke verzorging HV1/HV2 en de ver-
houding geleverde huishoudelijke verzorging HV1/HV2. In de praktijk kon de zorgaanbieder
kiezen welk type medewerker werd ingezet voor de cliënt. Dit bood de zorgaanbieder ruim-
te om naar eigen inzicht personeel in te zetten. In de contracten die gemeenten nu met de
zorgaanbieders hebben afgesloten, is opgenomen dat de zorgaanbieder de geïndiceerde
hulp dient te leveren. Zorgaanbieders en gemeenten verwachten personele consequenties
van een verschuiving van geleverde hulp van HH2 naar HH1. Daarnaast pleit het CIZ en
een deel van de geraadpleegde gemeenten voor het vastleggen van contra-indicaties voor
de inzet van een alphahulp bij een cliënt.
Aanbevelingen
In het rapport zijn veel aanknopingspunten gegeven voor de betrokken partijen voor vol-
gende aanbestedingen en voor de uitvoering van de nieuwe taak door gemeenten. Hier ge-
ven we de belangrijkste aanbevelingen voor de betrokken partijen voor een volgende aan-
besteding:
Voor gemeenten:
Begin tijdig met de voorbereiding van de volgende aanbesteding;
Zorg voor een heldere visie op huishoudelijke verzorging en de Wmo;
Denk na over de inhoudelijke keuzes in het bestek, ook wanneer voor de aanbesteding
externe ondersteuning wordt ingehuurd;
Zorg voor een helder en juridisch sluitend bestek, met heldere kwaliteitscriteria, gun-
ningscriteria en weging;
Zorg voor voldoende inzicht in de markt en de inhoud van (de verschillende producten)
huishoudelijk hulp;
Maak voldoende tijd vrij voor de aanbesteding;
Maak vooraf duidelijke afspraken over de tijdsinzet van alle samenwerkingsgemeenten;
Zorg voor duidelijke termijnen en heldere communicatie naar zorgaanbieders en cliën-
tenorganisaties;
Betrek cliëntenorganisaties tijdig bij de aanbesteding;
Draag zorg voor de aanwezigheid van een structureel cliëntenorgaan met een formele
positie en bevoegdheden.
Voor zorgaanbieders:
Investeer in certificering en klanttevredenheidsonderzoeken om de organisatie richting
de gemeenten te onderscheiden op kwaliteit bij de aanbesteding;
Denk na over nieuwe producten die je in het kader van de Wmo kunt aanbieden aan ge-
meenten.
63
Voor cliëntenorganisaties:
Informeer je over de inhoud en het proces van een aanbesteding en de rol die een cliën-
tenorganisatie in een aanbestedingsproces kan spelen. Zorg bij een volgende aanbeste-
ding voor een goede voorbereiding en een actieve rol in het aanbestedingsproces. Laat
je niet afschrikken door het verwachte complexe of technische karakter van de aanbe-
steding;
Draag zorg voor een structureel cliëntenorgaan met een duidelijke positie en vastgeleg-
de bevoegdheden.
Voor het Implementatiebureau Wmo:
Ontwerp een digitaal stappenplan of beslisboom voor gemeenten, waarin de keuzemoge-
lijkheden bij de aanbesteding, de bijbehorende overwegingen en consequenties van ie-
dere keuze op een gestructureerde manier kunnen worden doorlopen.
64
Research voor Beleid
Schipholweg 13-15
Postbus 985
2300 AZ Leiden
tel: 071 525 37 37
fax: 071 525 37 02
e-mail: info@research.nl
www.research.nl
65