Aanbesteden in de praktijk:
raamovereenkomsten en EG ontwikkelingen
Versie: 4 januari 2005
Waarom dit factsheet?
De nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijn voor leveringen, diensten en werken (klassieke sectoren)
zal voor het eerst een bepaling over raamovereenkomsten bevatten1. De huidige
aanbestedingsrichtlijnen leveringen, diensten en werken verwijzen niet naar raamovereenkomsten.
Toch wordt er in de praktijk geregeld gebruik van gemaakt. Bovendien erkent de Europese Commissie
het gebruik ervan2. De afwezigheid van regelgeving heeft in het verleden tot de nodige (juridische)
onzekerheid geleid. Met de komst van de nieuwe richtlijn komt hier grotendeels een einde aan.
Dit factsheet analyseert de nieuwe Europese richtlijnbepaling en kan door decentrale ambtenaren
gebruikt worden als praktisch instrument bij het aangaan van een raamovereenkomst. Hierdoor
voorkomen zij in strijd te handelen met het Europese aanbestedingsrecht. De intentie om dit complexe
en veelomvattende onderwerp in een beknopte handleiding te gieten is tot op zekere hoogte ten koste
gegaan van de basisregels over Europees aanbesteden. Voor deze informatie verwijzen wij u graag
naar het dossier 'Europees aanbesteden' op de website van Europa decentraal
(www.europadecentraal.nl).
Ten slotte zijn er aan het einde van dit factsheet twee stroomschema's opgenomen. Deze figuren
geven per handeling aan waar op gelet moet worden bij het aangaan van een raamovereenkomst.
Tevens is de tekst van het nieuwe artikel 32 bijgevoegd.
1 Artikel 32 van de Richtlijn 2004/18/EG van het Europees parlement en de Raad van 31 maart 2004
betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor
werken, leveringen en diensten.
2 Zie bijvoorbeeld paragraaf 1.4 Handleiding Commissie: voorschriften van de gemeenschap inzake overheidsopdrachten voor
dienstverlening en paragraaf 1.4 Handleiding Commissie: voorschriften van de gemeenschap inzake overheidsopdrachten
voor levering. Bovendien bevat de huidige richtlijn Nutssectoren op dit moment een bepaling over raamovereenkomsten.
1
Wat is een raamovereenkomst?
De nieuwe richtlijn klassieke sectoren definieert een raamovereenkomst als:
'een overeenkomst tussen een of meer aanbestedende diensten en een of
'een
meer ondernemers met het doel gedurende een bepaalde periode de
voorwaarden inzake te plaatsen opdrachten vast te leggen, met name wat
betreft de prijs en, in voorkomend geval, de beoogde hoeveelheid'.
Met andere woorden; een raamovereenkomst is een algemene term voor afspraken tussen overheden
en opdrachtnemers om gedurende een bepaalde periode opdrachten te plaatsen volgens vastgelegde
voorwaarden en prijsstelling(en). Er wordt een raamwerk afgesloten dat als basis dient voor de
komende afzonderlijke opdrachten van de deelnemende partij(en). In het vervolg van dit factsheet,
worden die afzonderlijke opdrachten 'afroepen' genoemd.
Het onderstaande voorbeeld geeft aan hoe een raamovereenkomst er in de praktijk kan uitzien:
Het ministerie van Financiën gaat raamovereenkomsten afsluiten met
leveranciers van software. Het ministerie van Financiën wil naast
rijksoverheden ook provincies, waterschappen, en gemeentes uitnodigen te
participeren in de aanbesteding. Het doel hiervan is om zowel prijsvoordelen te
behalen op de licenties als op de onderhoudstarieven. De keus om deel te
nemen aan de aanbesteding ligt vanzelfsprekend bij elke overheidsorganisatie
zelf. Decentrale overheden kunnen kiezen óf zij een afroep willen plaatsen en
wanneer zij dit willen doen.
Waarom sluiten decentrale overheden raamovereenkomsten?
Decentrale overheden zijn volgens de Europese aanbestedingsrichtlijnen verplicht hun
overheidsopdrachten boven een bepaald drempelbedrag in concurrentie op de Europese markt te
zetten. Een belangrijk doel van deze regels is de beste aanbieding te krijgen tegen de laagste prijs.
Steeds vaker merken decentrale overheden dat de prijs door samenwerking nog lager kan uitvallen.
Het aangaan van een raamovereenkomst is hier een goed voorbeeld van.
De samenwerking van meerdere overheden in een enkele opdrachtgever wordt ook wel de bundeling
van inkoopmacht genoemd. Decentrale overheden zijn in verhouding tot leveranciers vaak klein. Door
naar buiten te treden als een grote opdrachtgever sta je sterker in de onderhandelingen. Hierdoor zijn
prijsvoordelen te behalen.
2
Het ander belangrijk voordeel van een raamovereenkomst is dat decentrale overheden in beginsel
geen verplichting wordt opgelegd. Overheden zijn vrij om een verbintenis met de opdrachtnemer aan
te gaan als de prijs/kwaliteit hen aanstaat maar kunnen altijd nog met andere leveranciers in zee gaan
als de prijs hen op dat moment tegenvalt.
Ten slotte verminderen raamovereenkomsten de administratieve lasten. Decentrale overheden
kunnen contracten sluiten zonder de noodzaak om telkens weer een opdracht te publiceren en een
volledige Europese aanbestedingsprocedure te volgen.
Wat is er veranderd met de nieuwe bepaling?
Het grootste probleem bij de vorige regelgeving ontstond door het onderscheid tussen een
raamovereenkomst en een raamcontract. Dit verschil is nauwelijks vast te stellen. Kort maar goed is
een raamcontract een opdracht, die verspreid over de tijd (met andere woorden niet in één keer) wordt
afgenomen. Deze opdrachten vormen nog geen probleem want moeten gewoon worden aanbesteed.
Een raamcontract wordt vaak onterecht aangemerkt als raamovereenkomst. Voor deze laatste geldt
(nog) geen aanbestedingsverplichting.
In het verleden heeft de Europese Commissie wel eens geprobeerd het verschil tussen beide
rechtsfiguren uit te leggen3. Het kenmerk van een raamovereenkomst is dat de opdrachtgever zich op
geen enkele manier bindt jegens de opdrachtnemer(s). Elke verrichting van contractuele, procedurele,
administratieve of welke andere aard ook mag er in geen geval toe leiden dat de Europese
aanbestedingsrichtlijnen niet worden nageleefd bij het sluiten van overeenkomsten. Een
raamovereenkomst legt dus uitsluitend (eenzijdige) randvoorwaarden vast voor het geval de
opdrachtgever een opdracht mocht willen vergeven.
Voorbeeld: Tögel-arrest4:
Een Oostenrijkse aanbestedende dienst denkt voor het vervoer van zieken en
gewonden een `raamovereenkomst' af te sluiten voor onbepaalde tijd, waarbij
de tarieven jaarlijks worden vastgesteld en beide partijen een opzegtermijn
van drie maanden hebben. Het betreft een raamcontract, aangezien beide
partijen gelet op de opzegtermijn aan de overeenkomst zijn gebonden.
3 Draft policy guidelines on framework agreements under directive 90/531/EEC, CCO/92/91 Rev. 1 d.d. 18.12.1992 en ook
bijvoorbeeld paragraaf 1.4 Handleiding Commissie: voorschriften van de gemeenschap inzake overheidsopdrachten voor
levering.
4 HvJ EG 28 september 1998, zaak C-76/97, Jurispr. 1998, p. I-5357
3
In de literatuur wordt dit standpunt ook wel als achterhaald beschouwd. De nieuwe bepaling over
raamovereenkomsten, die precies dezelfde definitie hanteert als in het verleden, zou namelijk wel
degelijk betrekking hebben op wederkerige overeenkomsten, waarbij de aanbestedende dienst zich
verbindt deelopdrachten te plaatsen bij de aanbieder(s) 5.
Wel een verbintenis of niet; het verschil tussen raamcontracten en raamovereenkomsten is met de
komst van de nieuwe bepaling een zuivere theoretische discussie geworden. De situatie dat
overheden zich (onbewust) binden aan een opdrachtnemer en hierdoor in strijd handelen met het
Europese aanbestedingsrecht zal nauwelijks nog voorkomen. Ten minste als overheden de nieuwe
bepaling over raamovereenkomsten toepassen.
Hoe zet je een raamovereenkomst op?
Bij het opstellen van een raamovereenkomst wordt op basis van een schatting bekeken of het
Europese drempelbedrag wordt behaald. Daarbij geldt de totale levensduur van de
raamovereenkomst (artikel 9 lid 9 Richtlijn 2004/18/EG). Vervolgens wordt een publicatie gestuurd
naar het Bureau voor Officiële Publicaties der Europese Gemeenschappen in Luxemburg (het
BOPEG).
Indien de raamovereenkomst onder de Europese drempel valt, zijn de Europese
aanbestedingsrichtlijnen niet van toepassing. Het Europese recht op het gebied van
overheidsopdrachten bestaat echter niet alleen uit de aanbestedingsrichtlijnen maar ook uit
bepalingen van primair recht, vervat in het EG-Verdrag (transparantie, objectiviteit en non-
discriminatie). Deze bepalingen zijn van toepassing op alle overheidsopdrachten. Dus ook op
opdrachten onder de Europese drempel6. Indien de raamovereenkomst zelf niet gepubliceerd wordt,
moeten decentrale overheden per individuele opdracht bekijken of deze regels van toepassing zijn.
Het is voordelig om de raamovereenkomst zelf te publiceren, zodat er niet bij elke afroep naar de
algemene verdragsbepalingen gekeken hoeft te worden.
Wat staat er in de (Europese) publicatie van een Raamovereenkomst?
De publicatie aan het Bureau voor Officiële Publicaties der Europese Gemeenschappen in Luxemburg
(BOPEG) moet de volgende elementen bevatten:
5 Mr. E.H. Pijnacker Hordijk, mr. G.W. van der Bend en Mr. J.F. van Nouhuys Aanbestedingsrecht, handboek van het
Europese en Nederlandse aanbestedingsrecht, 3e druk Sdu uitgevers, Den Haag 2004, p.74
6 Deze redenatie sluit aan bij de actuele ontwikkelingen rondom het transparantie-beginsel en aanbesteden onder de Europese
drempel. Zie bijvoorbeeld: Christine Judmaier van de Europese Commissie in `Het Europees aanbestedingsrecht is altijd van
toepassing', Tender Nieuwsbrief 7, november 2003, pag. 4-5
4
· het moet duidelijk zijn dat een raamovereenkomst gegund gaat worden;
· de deelnemende decentrale overheden die een afroep mogen plaatsen onder de werking van
de raamovereenkomst moeten genoemd worden of althans omschreven worden in de
publicatie;
· de lengte van de raamovereenkomst moet bepaald worden. De looptijd van een
raamovereenkomst mag niet langer zijn dan vier jaar, behalve in uitzonderingsgevallen die
deugdelijk gemotiveerd zijn, met name op grond van het voorwerp van de raamovereenkomst
(zie artikel 32 lid 2 Richtlijn 2004/18/EG);
· De geschatte kwantiteit of waarde van de diensten, leveringen of werken, die via de
individuele afroepen worden afgenomen moeten worden omschreven (artikel 9 lid 9 Richtlijn
2004/18/EG).
Hierdoor zien opdrachtnemers wat de opdracht waard is of kan zijn. Deze schatting mag in
beginsel niet zonder het opstarten van een nieuwe competitie worden overschreden. Er dient
een vergelijking van de aanbiedingen mogelijk te zijn, mede in verband met het gelijkheids -en
transparantiebeginsel7.
Welke procedures gelden er voor een raamovereenkomst?
Voor raamovereenkomst gelden de standaard Europese aanbestedingsprocedures. Voor meer
informatie over deze procedures kunt u het dossier Europees aanbesteden raadplegen op de website
van Europa decentraal (www.europadecentraal.nl).
Raamovereenkomsten worden afgesloten met een enkele opdrachtnemer of meerdere
opdrachtnemers voor dezelfde leveringen, diensten of werken. In het laatste geval moeten er
minimaal drie opdrachtnemers worden gekozen.
Een raamovereenkomst zet in beginsel het fundament neer voor elke afroep die uiteindelijk onder de
overeenkomst wordt aangegaan. In deze basis worden ook al specifieke eisen opgenomen die de
opdracht(en) beoordelen. Te denken valt aan leveringstijden en dag -of uurtarieven. Aan het einde
van deze factsheet vindt u een kort stroomschema met vragen, die aan de orde komen bij het
opzetten van een raamovereenkomst (zie figuur 1, achter in deze publicatie)
7 Mr. A.C.M. Fischer-Braams: 'alles wat u wilde weten over raamovereenkomsten en raamcontracten', Kort verslag van de
lunchbijeenkomst op dinsdag 25 maart 2003, www.pianodesk.info (besloten gedeelte).
5
Overheden die een raamovereenkomst hebben gesloten moeten uiterlijk 48 dagen na de gunning een
aankondiging sturen van de procedurele resultaten aan het BOPEG. In het geval van een eenmaal
gesloten raamovereenkomst zijn decentrale overheden niet verplicht een aankondiging betreffende de
resultaten van de gunning van elke op de overeenkomst gebaseerde opdracht toe te zenden (artikel
35 lid 4 Richtlijn 2004/18/EG).
Hoe werken de individuele afroepen?
Zolang de raamovereenkomst zelf op een correcte manier is aanbesteed hoeven decentrale
overheden bij het beoordelen van een specifieke afroep niet de volledige procedurele stappen, zoals
omschreven in de Europese richtlijnen, te volgen. Echter, de uitgangspunten die zijn gebaseerd op het
EG Verdrag en daarmee onderdeel zijn van het zogenaamd primair recht zijn ook in dit stadium nog
steeds van toepassing (transparantie, objectiviteit en non-discriminatie). Zelfs in de afroepfase dienen
decentrale overheden op hun hoede te zijn en mag er geen enkele competitievervalsing optreden (zie
figuur 2, achter in deze publicatie)
Als een raamovereenkomst met een enkele opdrachtnemer wordt aangegaan worden de afroepen
beoordeeld op basis van de bepalingen, zoals in de oorspronkelijke raamovereenkomst vermeld.
Er mogen geen substantiële wijzigingen tussen de bepalingen uit de raamovereenkomst en de
uiteindelijk afroep bestaan. Eventuele aanvulling van de inschrijving voor een bepaalde opdracht is
mogelijk (zie hieronder welke eventuele aanvullingen nog mogelijk zijn).
Als een raamovereenkomst met meerdere opdrachtnemers wordt aangegaan kunnen de afroepen op
twee manieren beoordeeld worden.
Keuze 1: Pas de bepalingen toe zoals overeengekomen in de raamovereenkomst
Als de bepalingen in de raamovereenkomst voldoende duidelijk zijn, kunnen ze onverkort op de
specifieke afroep worden toegepast. De overheden kiezen vervolgens de economisch meest
voordelige aanbieding eruit (zie figuur 2, achter in deze publicatie).
Keuze 2: organiseer een mini-competitie
Als de bepalingen in de oorspronkelijke raamovereenkomst niet duidelijk genoeg zijn voor de
specifieke afroep, kan gekozen worden voor een mini-competitie. De opdrachtnemers, althans
diegene die geschikt worden geacht om aan de specifieke afroep te kunnen voldoen, worden
schriftelijk opgeroepen tot mededinging. Dit houdt dus in dat niet elke opdrachtnemer perse moet
worden toegelaten tot de mini-competitie8.
8 Deze mening is niet iedereen toegedaan. Zie bijvoorbeeld NPPP/NVILG/PIANO, Achtergrondinformatie over de opties uit de
nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijnen, Den Haag, 30 september 2004, p. 6 e.v. Waarin gesteld wordt dat alle
oorspronkelijke raampartijen moeten worden toegelaten.
6
Bij deze tweede keuzeronde wordt niet onderhandeld over de basisbepalingen uit de
raamovereenkomst, maar vind een 'verfijning' of aanvulling plaats, die toegespitst is op de
basisvoorwaarden in de raamovereenkomst.
Voorbeelden hiervan zijn:
- specifieke leveringstijden;
- bijzondere betalingsvoorwaarden;
- aanvullende veiligheidsvoorschriften;
- incidentele toeslagen;
- bijzondere aangrenzende diensten, zoals installatie, onderhoud en training;
- specifieke prijs/kwaliteit verhoudingen;
- prijsmechanismen/formules
Decentrale overheden dienen zelf een redelijke termijn vast te stellen, waarbinnen de aanbiedingen
voor de specifieke afroep moeten zijn ingeleverd. De uiteindelijke gunning van de opdracht vindt
plaats door toepassing van de verfijnde voorwaarden op basis van de oorspronkelijke
gunningscriteria. Een publicatie 'achteraf' aan het BOPEG, is zoals gezegd niet noodzakelijk (artikel
35 lid 4 Richtlijn 2004/18/EG).
Tenslotte nog het volgende. Het grootste gedeelte van dit factsheet gaat in op de nieuwe bepaling
over raamovereenkomsten. Het omzetten van deze bepaling vergt nog wel wat tijd. De verwachting is
dat een nieuwe Nederlandse aanbestedingswet omstreeks januari 2006 verschijnt. Voor de omzetting
heeft de nieuwe richtlijnbepaling over raamovereenkomsten nog geen werking. Toch biedt het wel
zekerheid over de juridische mogelijkheden waarbinnen men deze aanbestedingsfiguur mag
toepassen. Door de bepaling nu al toe te passen voorkom je als overheid in strijd te handelen met het
Europese aanbestedingsrecht.
Praktische Zaken
Literatuur
Mr. A.C.M. Fischer-Braams, 'Alles wat u wilde weten over raamovereenkomsten en raamcontracten',
Kort verslag van de lunchbijeenkomst op dinsdag 25 maart 2003, www.pianodesk.info (besloten
gedeelte)
The Office of Government Commerce (OGC), Framework Agreements and EC Developments, 2004,
www.ogc.gov.uk (zoek op framework)
7
NPPP/NVILG/PIANO, Achtergrondinformatie over de opties uit de nieuwe Europese
aanbestedingsrichtlijnen, Den Haag, 30 september 2004, p. 6 e.v. www.nevi.nl, (zoek op nieuwe
aanbestedingsrichtlijnen)
Mr. R.H.W. Jagt, Raamovereenkomsten: de praktijk gelegaliseerd, presentatie NPPP/NVILG/PIANO
bijeenkomst, Den Haag, 30 september 2004, www.nevi.nl, (zoek op nieuwe aanbestedingsrichtlijnen)
Mr. E.H. Pijnacker Hordijk, mr. G.W. van der Bend en Mr. J.F. van Nouhuys Aanbestedingsrecht,
handboek van het Europese en Nederlandse aanbestedingsrecht, 3e druk Sdu uitgevers, Den
Haag, 2004
Jurisprudentie
HvJ EG 28 september 1998, Tögel, zaak C-76/97, Jurispr. 1998, p. I-5357 (vervoer van zieken en
gewonden met of zonder medische verzorging van en naar ziekenhuizen en medische centra): een
Oostenrijkse aanbestedende dienst sluit een "raamovereenkomst" voor onbepaalde tijd, waarbij de
tarieven jaarlijks worden vastgesteld en beide partijen een opzegtermijn van drie maanden hebben.
Het betreft een raamcontract, aangezien beide partijen gelet op de opzegtermijn aan de overeenkomst
zijn gebonden.
Hoge Raad 25 januari 2002, Canon, zaaknummer C00/180HR, gepubliceerd op www.rechtspraak.nl,
Hof 16 maart 2000, rolnr. 98/1403 KG en KG 98/560) (levering van fotokopieer- en printapparatuur):
gesproken wordt van een "raamovereenkomst". Het betrof hier een raamovereenkomst volgens de
uitleg van de Commissie, voor zover de "Instellingen" niet waren gehouden om bij de winnende
leverancier af te nemen. De Hoge Raad en het Hof laten in het midden of deze wijze van aanbesteden
is toegestaan.
Reacties en disclaimer
Van de informatie in dit factsheet mag onbeperkt gebruik worden gemaakt, mits de bron wordt
vermeld. Opmerkingen over de inhoud en suggesties voor aanvullingen zijn van harte welkom op
info@europadecentraal.nl.
Aan dit factsheet is de grootst mogelijke zorg besteed, maar Europa decentraal kan niet instaan voor
de juistheid van de informatie en aanvaardt geen aansprakelijkheid voor mogelijke vervolgschade
door het gebruik ervan.
8
Figuur 1
Raamovereenkomst
Komt de geschatte
Pas de Europese
waarde van de
aanbestedingrichtlijnen
Raamovereenkomsten
Dit is een
raamovereenkomst niet
toe op de
zi
jn afspraken met een
Verplicht de
raamovereenkomst
uit boven het
raamovereenkomst zelf
of meerdere
overeenkomst de
waarvoor de specifieke
toepasselijke Europese
als ware het een
NO Nee
opdrachtnemers die de
decentrale overheid
regels van de
drempelbedrag of is de
Nee
normale Europese
bepalin gen en
om iets af te nemen?
aanbestedingsrichtlijn
overeenkomst op een
aanbesteding. Pas de
voorwaarden
gelden als er
andere manier
specifieke bepalingen
vastleggen voor
daadwerkelijk gebruik
uitgesloten van de
van artikel 32 toe bij de
toekomstige
wordt gemaakt van de
Europese
individuele afroepen
overhei
dsopdrachten
afroepen.
aanbestedingrichtlijnen?
onder de
Ja
raamovereenkomst
YES
Dit is een
Ja
raamcontract en
moet net als elke
Alleen de uitgangspunten die zijn
andere
gebaseerd op het EG-Verdrag, en
overheidsopdracht
daarmee onderdeel zijn van het
worden aanbesteed
zogenaamd primair recht zijn van
toepassing (transparantie, objectiviteit
en non-discriminatie)
Bron: The Office of Government Commerce (OGC)
9
Figuur 2
Afroep-fase
Is de
raamovereenkomst
slechts met één
Nee
Indien er meerdere
Nee
Houd een mini-competitie
Gun de afroep aan de
opdrachtnemer
opdrachtnemers zijn; kan er door
tussen de betreffende
opdrachtnemer van de
aangega
an?
toepassing van de basis
opdrachtnemers in de
levering, dienst of werk, die
gunningsvoorwaarden in de
raamovereenkomst, die aan
voldoet aan de verfijnde
raamovereenkomst een
de specifieke afroep kunnen
voorwaarden op basis van de
duidelijke winnaar worden
voldoen. Gebruik hiervoor de
in de raamovereenkomst
onderscheiden ?
originele voorwaarden of
opgenomen gunningscriteria.
verfijn ze indien nodig.
Ja
JA
Do
e een afroep voor de
relevant e levering,
di
enst of werk en
gebrui
k de
gunni
ngsvoorwaarden
zoal
s overeengekomen
in de
raamovereenkomst
10
Bron: The Office of Government Commerce (OGC)
11