Leidraad GIA: een jaar later
Februari 2004
projectdirectie PIA, Den Haag
info@pia.overheidsinkopers.nl
2
Inhoudsopgave
1. Voorwoord
5
2.
Tips voor het beter gebruiken van de Leidraad GIA 7
2.1
Voor wie is de Leidraad GIA het meest geschikt? 7
2.2
Welke fasen kosten de meeste tijd? 7
2.3
Wie vaardigen we af in het project? 7
2.4
Hoe houden we de voortgang erin? 8
2.5
Hoe maak ik het beste gebruik van de checklisten? 9
2.6
Hoe maak ik het beste gebruik van het beslisdocument? 9
3.
Tips voor het vergroten van het succes van een gezamenlijk
inkoopproject 11
3.1
Hoe ga ik om met belangenconflicten? 11
3.2
Hoe zorg ik dat het samenwerkingsproject goed is georganiseerd? 11
3.3
Welk type aanbesteding is het meest succesvol? 13
4.
Evaluatie inkooppilots Communicatiediensten 15
4.1 Introductie
15
4.2
Doelstellingen van de pilot 16
4.3
Deelnemers aan de pilot 16
4.4 Projectleiderschap
16
4.5
Werkwijze tijdens de pilots 17
4.6 Besturingsmodel
17
4.7 Lessons
learned
18
4.7.1 Reikwijdte van de pilots 18
4.7.2 Eigen belang versus gemeenschappelijk belang 18
4.7.3 Noodzaakbeleving
19
4.7.4 Juridische voetangels en klemmen 19
4.7.5 Besturingsmodel
20
4.7.6 Juiste vraag op de juiste plaats 21
4.7.7 Gebruik van de Leidraad GIA 22
BIJLAGE 1: Rol- en taakverdeling betrokkenen bij de inkooppilots
Communicatiediensten 23
BIJLAGE 2: Veel gestelde vragen (mei 2003) 25
3
4
1. Voorwoord
Waar dat meerwaarde oplevert, kopen we gezamenlijk in.
Dat staat in de visie "Meer Waarde met PIA", waarin de rijksoverheid beschrijft wat zij
verstaat onder professioneel inkopen en aanbesteden. Gezamenlijk inkopen is een hele
uitdaging, en lang niet iedereen weet hoe je dat moet aanpakken. Begin 2003 verscheen
daarom de Leidraad Gezamenlijk Inkopen en Aanbesteden bij de overheid, kortweg
Leidraad GIA. Deze leidraad, ontwikkeld op initiatief van de projectdirectie PIA, beschreef
stap voor stap hoe samenwerking bij inkopen en aanbesteden vorm kan krijgen.
Nu, een jaar verder, zijn er door verschillende ministeries ervaringen opgedaan met de
Leidraad GIA. Ervaringen die vaak nuttige aanvullingen en tips hebben opgeleverd. In dit
rapport worden die tips op een rijtje gezet, verdeeld over twee categorieën:
Tips voor het beter gebruiken van de Leidraad (§ 2):
1. Voor wie is de Leidraad het meest geschikt?
2. Welke fasen kosten de meeste tijd?
3. Wie vaardigen we af in het project?
4. Hoe houden we de voortgang erin?
5. Hoe maak ik het beste gebruik van de checklisten?
6. Hoe maak ik het beste gebruik van het beslisdocument?
Tips voor het vergroten van het succes van een gezamenlijk inkoopproject (§ 3)
7. Hoe ga ik om met belangenconflicten?
8. Hoe zorg ik ervoor dat het samenwerkingsproject goed is georganiseerd?
9. Welk type aanbesteding is het meest succesvol?
Deze tips komen voort uit drie gezamenlijke inkoopprojecten, uitgevoerd in 2003:
Inkooppilot Massamediale campagnes (vier ministeries);
Inkooppilot Communicatie-onderzoek (drie ministeries);
Gezamenlijk inkoopproject Uitzendkrachten (vier ministeries).
Het tweede deel van dit rapport is een evaluatie van een aantal pilotprojecten op het
gebied van communicatie (§ 4). Omdat communicatiedirecties in veel gevallen dezelfde
soort diensten en producten aanbesteden in min of meer dezelfde markt, kwam het idee
naar voren om te kijken welke mogelijkheden het gezamenlijk (Europees) aanbesteden
van deze diensten kan bieden. Er zijn drie pilots gestart: communicatie-onderzoek,
massamediale campagnes met inzet van meerdere media en drukwerk. De evaluatie gaat
in op de inrichting, werkwijze en lessons learned van deze pilotprojecten.
We hopen dat dit rapport een nuttige aanvulling vormt op de Leidraad GIA.
5
6
2.
Tips voor het beter gebruiken van de Leidraad GIA
2.1
Voor wie is de Leidraad GIA het meest geschikt?
Uit de ervaringen is gebleken dat de Leidraad GIA vooral een handig hulpmiddel is voor de
projectleider, respectievelijk de voorzitter van de projectgroep. Het biedt houvast tijdens
besprekingen en helpt het proces te structureren. Van belang is wel om de Leidraad GIA
niet te zien als dwingende werkwijze, maar als hulpmiddel dat het denkwerk tijdens een
samenwerkingsproject kan vereenvoudigen.
2.2
Welke fasen kosten de meeste tijd?
Uit de gebruikerservaringen is gebleken dat zeker 50 tot 75 procent van de tijd van een
gezamenlijk inkoopproject in de fasen Verkenning en Synchronisatie gaat zitten. Dat komt
omdat daar het fundament wordt gelegd voor de verdere inkoopsamenwerking. Alle
afspraken met betrekking tot taken, verantwoordelijkheden, wijze van selecteren,
contractbeheer et cetera worden hier gemaakt.
De ervaring leert dat deze tijd zich later ruimschoots terugverdient: de vier opvolgende
fasen (Specificatie, Contractontwikkeling, Aanbesteding, Beheer en evaluatie) verlopen
snel en vlot als de eerste twee fasen zorgvuldig zijn uitgewerkt.
Uit andere gezamenlijke aanbestedingen zonder gebruik van de Leidraad GIA blijkt dat
juist het specificeren het grootste struikelblok vormt, omdat dan allerlei knelpunten die niet
direct met het specificeren te maken hebben, expliciet worden.
2.3
Wie vaardigen we af in het project?
Doorgaans wordt weinig aandacht besteed aan welke kennis en competenties men
inbrengt in een projectgroep en vooral welke kennis en competenties worden gemist. Vaak
is het meer de vraag wie er tijd heeft.
Zeker bij gezamenlijke inkooptrajecten loont het echter om nog eens kritisch naar de
vertegenwoordiging te kijken. Niet alleen of het organisatieniveau (management of
materiedeskundige, zie ook verder), maar ook of het type persoon past bij de vraagstelling
van de projectgroep. Zo is het van belang dat alle deelnemers de innerlijke drive hebben
om wat van het project te maken, en niet alleen aanwezig zijn omdat het nu eenmaal bij
hun werk hoort of dat het van hun baas moet.
7
In de praktijk blijkt dat de projectgroep die met de gezamenlijke aanbesteding aan de slag
gaat, negen van de tien keer van begin tot einde uit dezelfde mensen bestaat. Dit zijn
veelal de materiedeskundigen die dagelijks in praktische zin te maken hebben met het te
verwerven product. De fasering van een gezamenlijk inkoopproces is echter zo, dat er van
strategisch/sturend naar tactisch/operationeel niveau moet worden toegewerkt. Dat
betekent dat in de fasen Verkenning en Synchronisatie eerder de lijn- en
managementverantwoordelijken een rol hebben dan de materiedeskundigen.
Uit de ervaringen met de Leidraad blijkt dan ook dat vooral deze fasen door de
materiedeskundigen als te abstract, weinig concreet en buiten hun domein worden
ervaren, waardoor zij deze tijdsintensieve fasen taai en weinig inspirerend vinden. Dit kan
een domper zijn op de motivatie om er met z'n allen wat van te maken.
Het is daarom verstandig de projectgroep te splitsen: in eerste instantie management- of
lijnverantwoordelijken, en dan vanaf de fase Specificatie de materiedeskundigen die het
kader kunnen invullen wat door de anderen in opgesteld. Zo worden de vragen op het
juiste niveau gesteld en blijft de positieve energie in het project behouden.
2.4
Hoe houden we de voortgang erin?
Zoals eerder gezegd is uit de gebruikerservaringen gebleken dat zeker 50 tot 75 procent
van de tijd van het project in de fasen Verkenning en Synchronisatie gaat zitten. Omdat
deze fasen zoveel tijd kosten, ontstaat al snel de indruk dat er geen voortgang wordt
geboekt. Belangrijk is dan ook in deze fasen tussenproducten te definiëren en hiervoor
deadlines te bepalen. Hierdoor wordt de voortgang inzichtelijk gemaakt en blijven de
deelnemers in deze fasen gefocust en betrokken.
Uit de praktijk blijkt de vergaderdiscipline een belangrijke rol te spelen in het vasthouden
van het tempo. Maak van tevoren een vergaderschema, waar ten minste een keer per
twee weken wordt vergaderd. Maak de afspraak dat als deelnemers zijn verhinderd, zij
een vervanger sturen die goed op de hoogte en beslissingsbevoegd is. Hierdoor voorkom
je dat besluiten later opnieuw ter discussie worden gesteld.
Als het om agendatechnische redenen moeilijk lukt om het vergadertempo erin te houden,
stel je dan de vraag hoe belangrijk de deelnemers dit samenwerkingsproject nu eigenlijk
vinden. Hoe liggen de prioriteiten bij de deelnemers?
8
2.5
Hoe maak ik het beste gebruik van de checklisten?
Bij het ontwikkelen van de checklisten is getracht het meest complete overzicht te geven
van de issues waar je tijdens de desbetreffende fase bij stil zou moeten staan. De
checklisten fungeren als hulpmiddel, dat helpt de gedachten te ordenen en dient als
controlemiddel om te bepalen of je alle relevante zaken hebt behandeld.
Het is echter geen opsomming van vragen die per sé moeten worden beantwoord voordat
de volgende stap kan worden gezet. Beoordeel steeds of en zo ja, welke vragen relevant
zijn en wanneer deze gesteld moeten worden. Sommige vragen zullen lastig zijn om te
beantwoorden. Dat wil echter niet zeggen dat deze niet relevant zijn! Doseer de vragen
richting de deelnemers en zorg ervoor dat de antwoorden klip en klaar zijn.
Een goede vraag om in de fase Verkenning te stellen (als vraag bij Beïnvloeders), is of er
voldoende vertrouwen bestaat in elkaar en in de succesvolle afloop van het
samenwerkingsproject. Het antwoord op deze vraag zal je nog eens kunnen verrassen!
Als er onvoldoende vertrouwen is, moet hier eerst aan gewerkt worden alvorens verder te
gaan.
2.6
Hoe maak ik het beste gebruik van het beslisdocument?
Het beslisdocument is hèt slotdocument van iedere fase. Hierin worden alle afspraken
vastgelegd. Het beslisdocument kent echter geen vast format. In de Leidraad zijn slechts
de onderwerpen opgenomen die hiervan in principe onderdeel moeten vormen. Dat
betekent dat het vrij staat om een andere volgorde te hanteren of om onderwerpen toe te
voegen.
Uit de praktijkervaringen blijkt dat het lastig is om het moment te bepalen wanneer het
beslisdocument Verkenning is afgerond. Bovendien lijkt deze fase nog te vaag om
concrete zaken te kunnen vastleggen. Deze knelpunten hangen nauw samen met de aard
van deze fase: het is een wederzijdse, algemene oriëntatie van intenties en voornemens.
Toch loont het om ook hier de verwachtingen en eventuele afspraken en besluiten op een
rijtje te zetten. Hierdoor ligt er een goede basis om de volgende fase in te gaan:
spraakverwarring en interpretatieverschillen worden op deze manier zo veel mogelijk
voorkomen en discussies hoeven niet opnieuw te worden gevoerd.
Zet op een gegeven moment een duidelijke streep ter markering van het einde van de fase
Verkenning. Onduidelijkheden mogen hier nog bestaan. Benoem deze en geef aan hoe je
hier mee wilt omgaan. Pas in de fase Synchronisatie zullen de algemene intenties verder
moeten worden geconcretiseerd.
9
Een goed onderwerp om in het beslisdocument Verkenning mee te nemen, is de definitie
van de samenwerkingsopdracht. Wat is de beoogde, concrete uitkomst van dit
samenwerkingsproject, zowel voor de individuele deelnemers als voor het geheel?
Hierover kunnen heel verschillende beelden bestaan. Het is daarom raadzaam om deze
beelden expliciet te maken en vast te leggen in het beslisdocument.
Een andere vraag die in het gebruik van de beslisdocumenten is gesteld, is in hoeverre de
deelnemers daadwerkelijk `vastzitten' aan de gemaakte afspraken. Gesteld kan worden
dat na het doorlopen van de fasen Specificatie en Contractontwikkeling (dus vóór de
aanbesteding) het point of no return werkelijk is bereikt.
10
3.
Tips voor het vergroten van het succes van een gezamenlijk
inkoopproject
3.1
Hoe ga ik om met belangenconflicten?
We kunnen allemaal met ons logisch verstand beredeneren dat samenwerken op het
gebied van inkoop veel voordeel kan opleveren. Het verklaring dat er in de praktijk nog zo
weinig wordt samengewerkt, kan vooral worden gevonden in belangenconflicten tussen en
bij de potentiële samenwerkingspartners.
Hoewel er heel objectief kan worden gesproken over de verschillende doelstellingen van
de individuele deelnemers, blijken er vaak onder de oppervlakte allerlei ongrijpbare
belangen te zijn die het succes van de samenwerking in de weg kunnen staan. Veelal
speelt de angst voor verlies van autonomie, eigen identiteit en keuzevrijheid een rol. Zo
kan de deelnemer zelf een persoonlijk belang hebben om zaken te laten zoals ze zijn en
het voordeel van samenwerking alleen lippendienst bewijzen. Zelfs als de deelnemer wel
100 procent achter de samenwerking staat, kunnen er andere elementen binnen de
organisatie zijn die vinden dat zij niet gebaat zijn bij een verandering van de status quo.
Alleen als de noodzaak tot inkoopsamenwerking hoog in de organisatie wordt erkend en
hier binnen de organisatie strak op wordt gestuurd, dan is aan de belangrijkste
randvoorwaarden voldaan om van het samenwerkingsproject een succes te kunnen
maken en kan worden gestuurd op het gezamenlijk belang. Een en ander hangt tevens
samen met het besturingsmodel van het samenwerkingsproject, zie ook hieronder.
3.2
Hoe zorg ik ervoor dat het samenwerkingsproject goed is georganiseerd?
Bij gezamenlijke inkoopprojecten, zeker waarin meerdere organisaties participeren - wordt
vaak gebruik gemaakt van de projectgroep stuurgroepconstructie. Degenen die de
praktische hobbels moeten nemen, zitten in de projectgroep. De stuurgroep houdt de
voortgang in de gaten en hakt de knopen door waar de projectgroep niet uitkomt.
Uit de praktijkervaringen blijkt dat de directe lijnverantwoordelijken in ieder geval in de
stuurgroep moeten zijn vertegenwoordigd. Als dat niet het geval is, dan is het zeer lastig
de projectgroepen aan te sturen en stagnaties te doorbreken. Immers, alleen de directe
managementverantwoordelijke kan een deelnemer werkelijk ter verantwoording roepen als
deze oneigenlijk vast wil houden aan eigen gewoontes en werkwijzen.
Het valt ook niet mee om als materiedeskundige los te komen van het eigen (persoonlijk)
belang en oog te hebben voor de gemeenschappelijke voordelen. In feite is er dan sprake
van `de kalkoen vragen wat we met Kerst gaan eten': je vraagt diegene afstand te doen
11
van eigen gemakken ten behoeve van grotere voordelen voor de samenwerkende
organisaties.
Ook als er geen sprake is van een stuurgroep, is het essentieel om te zorgen voor een
goede verankering van de projectgroep binnen de deelnemende organisatie. Dit helpt
voorkomen dat deelnemers op persoonlijke titel zaken naar voren brengen, zonder het
draagvlak hiervoor binnen de eigen organisatie te waarborgen. Dit zet de implementatie
van de eindresultaten van de projectgroep onder druk. Idealiter is er sprake van een
linking pin-structuur. Daarbij is een lid van de projectgroep tevens lid van een hogere,
coördinerende functie, zoals onderstaande figuur illustreert.
Management-
team
Stuurgroep
Projectgroep
Zorg ervoor dat er een duidelijke opdrachtgever is voor de gezamenlijke aanbesteding.
Een overlegorgaan als opdrachtgever is een te algemeen en anoniem medium om
slagvaardig knopen door te kunnen en te mogen hakken. Bij voorkeur wordt de
opdrachtgeversrol vervuld door een aanwijsbaar verantwoordelijk individu (bijvoorbeeld
een portefeuillehouder op strategisch niveau), die voldoende kennis, autoriteit en
draagvlak bij de betrokkenen geniet en de belangen van de verschillende partijen kan
wegen.
Zorg ervoor dat ook de projectleider van de projectgroep draagvlak heeft bij de leden van
de project- en de stuurgroep! Voorkomen moet worden dat er ideeën bestaan over een
verborgen agenda bij de projectleider. Vaak is het handig dat de projectleider een
onafhankelijke partij is, die geen direct belang heeft bij het in te kopen artikel.
12
3.3
Welk type aanbesteding is het meest succesvol?
Gezamenlijke aanbestedingen die zijn geïnitieerd vanuit een concrete
aanbestedingsbehoefte (bijvoorbeeld het contract loopt binnenkort af) kennen meer druk
en noodzaak om tot actie te komen en hebben daarmee al automatisch de intrinsieke
motivatie om slagvaardig met elkaar aan de gang te gaan.
Samenwerkingsprojecten die zijn gestart vanuit een andere behoefte, bijvoorbeeld
rijksbrede besparingsnoodzaak of rijksbrede impuls tot meer samenwerking, hebben meer
externe druk en sturing nodig om de voortgang erin te houden en de deelnemers bij het
project betrokken te maken en te houden. Belangrijk is om dit als projectleider te
herkennen en hiervoor extra stuurmechanismen in te bouwen.
13
14
4.
Evaluatie inkooppilots Communicatiediensten
4.1 Introductie
Communicatiedirecties krijgen steeds vaker te maken met het Europees aanbesteden van
communicatiediensten en producten. Dit wordt door velen ervaren als een tijdrovend,
bureaucratisch en complex (juridisch) proces waar specifieke kennis en ervaring voor
nodig is. Kennis en ervaring die niet per sé tot de kernactiviteiten van de
communicatiedirecties behoort.
Ook worden communicatiedirecties steeds meer aangesproken en gecontroleerd op de
wijze van aanbesteden en inkopen door juristen en accountants. Daarnaast verschilt de
wijze van (Europees) aanbesteden per ministerie met als gevolg dat de
`communicatiemarkt' te maken heeft met een `rijksoverheid' die niet eenduidig en
consequent opereert.
Omdat communicatiedirecties in veel gevallen dezelfde soort diensten en producten
aanbesteden in min of meer dezelfde markt, kwam het idee naar voren of het gezamenlijk
(Europees) aanbesteden een oplossing kan bieden voor de gesignaleerde knelpunten. Dit
heeft ertoe geleid dat de Voorlichtingsraad (VoRa) in het voorjaar van 2002 het besluit
heeft genomen om, in samenwerking met de projectdirectie PIA, een drietal inkooppilots
communicatiediensten te starten, te weten Communicatie-onderzoek, Massamediale
campagnes met inzet van meerdere media (hierna te noemen Campagnes) en Drukwerk.
Na ruim een jaar met de inkooppilots aan de slag te zijn geweest, heeft de stuurgroep
Inkooppilots communicatiediensten besloten de pilots te beëindigen als gevolg van
ontoereikende voortgang en resultaten. Deze notitie bevat een verslag van de inrichting,
werkwijze en lessons learned uit de inkooppilots.
De resultaten zoals in deze evaluatie verwoord, zijn gebaseerd op de bevindingen van de
stuurgroep, de projectleiders en de projectsecretaris van deze inkooppilots en de
projectleider Gezamenlijk Inkopen en Aanbesteden (ontwikkelen Leidraad). Concrete
zaken die uit de evaluatie naar voren zijn gekomen met betrekking tot het gebruik van de
Leidraad GIA, zullen hierna slechts op hoofdlijnen worden aangestipt.
15
4.2
Doelstellingen van de pilot
De doelstellingen van de pilots zijn het ervaring opdoen met gezamenlijk inkopen, het
toetsen van de `Leidraad voor gezamenlijk inkopen en aanbesteden voor de overheid' en
het daadwerkelijk verwerven van het desbetreffende product of de dienst. Daarnaast wilde
de VoRa aanvullende checklisten en/of handleidingen ontwikkelingen specifiek gericht op
het gezamenlijk inkopen van communicatiediensten.
4.3
Deelnemers aan de pilot
Massamediale campagnes:
BZK
SZW
VROM
Communicatie-onderzoek:
EZ
SZW
OCW
Drukwerk:
Justitie
BZK
SZW
Deze pilot heeft geen doorgang gevonden, zie ook hieronder.
4.4 Projectleiderschap
Voor de pilots Campagnes en Communcatie-onderzoek zijn projectleiders aangetrokken
van de RVD: Marcel Vos voor de pilot Campagnes en Dirk-Jan den Boer en later Yolanda
Rijckaert voor de pilot Communicatie-onderzoek. Voor projectleiderschap van de pilot
Drukwerk is een beroep gedaan op de deelnemende ministeries.
Het zoekproces naar een projectleider werd bemoeilijkt door het feit dat drukwerk bij ieder
ministerie onder een andere verantwoordelijkheid cq. budgethouder viel, namelijk de
afdeling Communicatie of de Facilitaire Dienst. Uit de inventarisatie bleek dat qua volume
het grootste aandeel van drukwerk onder de verantwoordelijkheid van de afdeling
Communicatie gevonden kon worden. Helaas is het niet gelukt, ondanks het grootste
verwachte besparingspotentieel, een projectleider binnen de eigen gelederen aan te
trekken. Daarom is besloten, met toestemming van de VoRa, om de pilot Drukwerk
vooralsnog aan te houden.
16
4.5
Werkwijze tijdens de pilots
In de periode oktober 2002 oktober 2003 hebben er voor de pilots Campagnes en
Communicatie-onderzoek veertien respectievelijk acht werkgroepbijeenkomsten
plaatsgevonden. De deelnemers aan de pilots zijn door de afgevaardigden van de VoRa
binnen hun ministerie benaderd. Nadat de projectleiders hun projectplan hadden
opgesteld en deze door de stuurgroep en VoRa waren goedgekeurd, zijn de pilots van
start gegaan.
Bij iedere pilot heeft een startbijeenkomst plaatsgevonden, waarbij de deelnemers de
Leidraad GIA kregen uitgereikt en uitleg kregen over de doelstellingen en werkwijze tijdens
de pilots. Tijdens de pilots is vervolgens de fasering van het GIA-inkoopmodel gevolgd,
met de daarbij behorende checklisten en beslisdocumenten.
4.6 Besturingsmodel
Voorafgaande aan de start van de pilots hebben gesprekken plaatsgevonden tussen de
voorzitter van de stuurgroep, de RVD en vertegenwoordigers van PIA om helder te krijgen
hoe de verantwoordelijkheden en besluitvorming tijdens de pilots zullen verlopen, zie ook
bijlage 1. Het besturingsmodel van de pilots is als volgt weer te geven:
Voorlichtingsraad
Stuurgroep
Vz: C. Paul
(Plv. dir. Communicatie)
Projectsecretaris
mw. E. Bulder
PIA
RVD
SZW
VROM
P. Leyenaar
J. Meijer
N. van Leeuwen
W. Maljers
L. van Beurden
(programmacoördinator)
(Lid CDI-overleg)
(Plv. dir. Communicatie)
Projectleider
Projectleider
Campagnes
Communicatie-onderzoek
M. Vos
Y. Rijckaert
SZW
SZW
mw. M. de Roon
mw. S. Boes
VROM
OCenW
mw. F. Atighi
mw. N. Hack
V&W
EZ
R. Visser
H. Boetzelaar
BZK
mw. D. Köycü
17
Het besturingsmodel is vooraf uitgewerkt tot en met het niveau van de projectleiders. De
deelnemende ministeries hebben zelf deelnemers afgevaardigd, zonder tussenkomst van
de projectleiders of de stuurgroep. De VoRa bezat het formeel opdrachtgeverschap van de
pilots. De voorzitter van de stuurgroep (Cees Paul) had echter geen (permanente) zitting
in de VoRa. De afgevaardigde van SZW (Nico van Leeuwen) had zitting in het CDI-
overleg. De afgevaardigde van VROM (Wiepke Maljers) was als enige stuurgroeplid de
direct leidinggevende van een deelnemer van de pilots.
4.7 Lessons
learned
De pilots hebben een aantal waardevolle lessen opgeleverd waaruit bij toekomstige
inkoopsamenwerking lering kan worden getrokken.
4.7.1 Reikwijdte van de pilots
Lange tijd bleef onduidelijk voor hoeveel ministeries de resultaten van de pilots moesten
gelden, de deelnemers aan tafel of de gehele rijksoverheid. Hoewel werd afgesproken dat
tussentijds aanhaken van andere ministeries slechts kon als hierdoor geen vertraging
ontstond, werd meerdere keren aan de VoRa gevraagd of zich nog ministeries voor de
pilots wilden aanmelden.
Mede hierdoor kwam de vraag omtrent de reikwijdte van de pilots regelmatig weer terug in
de werkgroepen, waardoor er verwarring bij de deelnemers ontstond. Dit werd versterkt
door de wens vanuit de VoRa om ook andere ministeries te laten profiteren van de
resultaten van de pilots, het zogenaamde `aanhaken' op de eventueel afgesloten
contracten. De juridische haalbaarheid hiervan was echter discutabel.
Het is raadzaam om een gezamenlijk inkoopproject pas te starten als de initiatieffase
volledig is afgerond en duidelijk is hoeveel ministeries willen participeren. Hierdoor kunnen
de deelnemers zich volledig concentreren op hun taak.
4.7.2 Eigen belang versus gemeenschappelijk belang
Hoewel alle deelnemers het nut en de noodzaak van gezamenlijk inkopen inzagen, is uit
de pilots gebleken dat men in de praktijk vooral het eigen belang laat prevaleren. Hierbij
houdt men vast aan maximale keuzevrijheid. Samen inkopen moet met name iets voor de
ministeries zelf opleveren (een groter voordeel dan ze nu al hebben) en daarbij wil men
eigen werkwijzen en gewoontes geen geweld aandoen. Van het gegeven dat men vaak
meer terugkrijgt dan men (naar eigen beleving) inlevert, is men nog weinig doordrongen.
Het niet Europees hoeven aan te besteden staat als voordeel van inkoopsamenwerking
18
met stip bovenaan. Aan besparing van geld en tijd door efficiënter werken wordt minder
belang gehecht. Dit laatste werd zelfs door één deelnemer als ongewenst effect gezien,
aangezien daardoor de formatie van de afdeling gereduceerd zou kunnen worden.
Stevige sturing vanuit de lijn is noodzakelijk om een gedragsverandering te
bewerkstelligen, zodat eigen gewoontes en (oneigenlijke) wensen kunnen worden
doorbroken in het belang van de positieve effecten van de samenwerking.
4.7.3 Noodzaakbeleving
De voortgang van de pilots werd bemoeilijkt door agendatechnische problemen van de
projectleiders en deelnemers. Dit belemmerde het goed doorpakken op lastige
onderwerpen, wat ertoe leidde dat discussies lang duurden en zich herhaalden als
deelnemers bij eerdere bijeenkomsten niet aanwezig waren.
Hierdoor ontstond de vraag hoe groot het commitment van de deelnemers voor deze pilots
nu daadwerkelijk was. Zo bleek geen van de deelnemers een concrete
aanbestedingsbehoefte te hebben. Voor de pilot Communicatie-onderzoek bleek dat de
onderzoeksopdrachten veelal ver onder de aanbestedingsgrens liggen. De mogelijkheid
om voorop te lopen in het vormgeven van inkoopsamenwerking en eventueel toekomstig
`opleggen van hogerhand' voor te zijn, boden onvoldoende intrinsieke motivatie om door te
pakken op heikele punten en bereidheid om water in de wijn te doen.
Uiteindelijk bleken de in de inleiding genoemde punten, namelijk het opdoen van kennis en
ervaring met Europees Aanbesteden, het vergroten van de transparantie en het verkrijgen
van een consequente rijksoverheid van minder belang voor de deelnemers.
Het hebben van een acuut en concrete aanbestedingsbehoefte zou waarschijnlijk positief
hebben gewerkt op de voortgang en eindresultaat van de pilots. Daarnaast is het goed om
te checken, naast het organisatiebelang, of de deelnemers persoonlijk een innerlijke `drive'
hebben om zo veel mogelijk uit het project te halen.
4.7.4 Juridische voetangels en klemmen
Het proces werd in belangrijke mate bemoeilijkt doordat er geen zekerheid kon worden
gegeven omtrent de juridische haalbaarheid van de gewenste aanbestedingsconstructie.
De opties die geboden werden, waren de zogenaamde Programma-aanbesteding, zoals
toegepast door de RGD, en het `mandje van bureaus', een mantelovereenkomst met een
beperkt aantal bureaus.
19
Juridisch advies is vooral ingewonnen bij de juridische dienst van de RVD. Aangezien zij
geen ervaring hadden met dit soort constructies, bleef het lange tijd onduidelijk wat de
mogelijkheden en onmogelijkheden waren met betrekking tot deze opties.
Daarnaast bleek dat de verschillende juristen ook uiteenlopende visies hadden op
dezelfde problematiek. In bijlage 2 zijn de juridische vragen en antwoorden opgenomen
die tijdens de pilots aan de orde zijn geweest.
De juridische aspecten leidden tot veel spraakverwarring binnen de pilots, hetgeen de
onderlinge samenwerking en bereidheid van de deelnemers onder druk heeft gezet. De
consequenties van de verschillende keuzes bleven voor de deelnemers nog onvoldoende
belicht, waardoor men op dit punt niet tot overeenstemming heeft kunnen komen.
Het is aan te raden om voorafgaande aan een inkoopsamenwerking te inventariseren wat
het juridische kader is waarbinnen verschillende contractvormen kunnen worden
ontwikkeld. De aanwezigheid van een jurist tijdens een werkgroepbijeenkomst helpt om
verwarring en interpretatieverschillen te voorkomen.
4.7.5 Besturingsmodel
Zoals in het bovenstaande is weergegeven, bevatte het besturingsmodel slechts indirecte
mogelijkheden om de pilots aan te sturen. Daardoor was het niet mogelijk om bepaalde
stagnaties in de pilots te doorbreken, zoals het willen behouden van eigen werkwijzen en
niet maken van keuzes. Een sturende rol van de projectleider in deze had geen positief
effect. De VoRa is voor het hakken van dergelijke concrete knopen een te algemeen en
anoniem platform gebleken.
Ook hadden de stuurgroep of de projectleiders geen directe invloed op de wijze waarop de
deelnemers de voortgang en resultaten van de pilots binnen hun organisatie
communiceerden en afstemden. Zo verschilden de deelnemers van mening of en wanneer
afdelingen Inkoop, beleidsdirecties en andere stakeholders binnen de eigen organisatie
betrokken moesten worden bij de pilots. Hoewel de algemene mening was dat dit de eigen
verantwoordelijkheid van de deelnemers betrof, bleek in de praktijk dat soms op
persoonlijke titel zaken binnen de pilots werden gebracht, zonder het draagvlak hiervoor
breder binnen de eigen organisatie te checken of te waarborgen. Dit zette de uiteindelijke
implementatie van de resultaten onder druk.
Een ander aspect van het besturingsmodel van de inkooppilots is de invloed van
stakeholders uit de eigen organisatie op het gezamenlijk resultaat van de pilots. Zo vond
de afdeling Inkoop van één van de deelnemers het niet acceptabel om vooruit te lopen op
toekomstige aanbestedingswetgeving, hoewel de juridische dienst van de RVD hier geen
20
bezwaar in zag. Hierdoor ontstond de vraag welke stem zwaarder weegt: de expertise
binnen de pilots of de achterban van de individuele deelnemer.
Uiteindelijk heeft de voorzitter van de stuurgroep geïntervenieerd door bij alle
lijnverantwoordelijken van de communicatiedirecties de voortgang van de pilots
bespreekbaar te maken en het commitment vast te stellen. Op basis hiervan is besloten
de pilots te beëindigen.
Het is raadzaam om de lijnverantwoordelijken van de deelnemers aan
inkoopsamenwerking direct zitting te laten nemen in een overkoepelende stuurgroep,
zodat slagvaardig kan worden omgegaan met knelpunten binnen de samenwerking. Ook
dienen er korte lijnen te bestaan tussen de opdrachtgever en de uitvoering, zodat beter
sturing kan worden gegeven aan de voortgang. Bij voorkeur wordt de opdrachtgeversrol
vervuld door een aanwijsbaar verantwoordelijk individu (bijvoorbeeld een
portefeuillehouder), met de kennis en autoriteit om de verschillende belangen af te wegen
en zodoende slagvaardig besluiten te nemen.
4.7.6 Juiste vraag op de juiste plaats
In totaliteit is er ruim een jaar besteed aan het doorlopen van de eerste twee fasen van het
GIA-inkoopmodel (van de in totaal zes fasen), de fase Verkenning en Synchronisatie. In
deze twee fasen wordt het fundament gelegd voor de verdere inkoopsamenwerking.
Eén van de redenen van deze tijdsbesteding is dat de discussie zich hier met name richt
op het organisatiebelang van de deelnemers en de randvoorwaarden die nodig zijn om de
beoogde samenwerking tot een goed einde te brengen. Dit zijn onderwerpen waar
materiedeskundigen zoals communicatie-adviseurs en onderzoekers van nature weinig
energie bij voelen.
Ook was er sprake van het effect van `de kalkoen vragen wat we met Kerst gaan eten',
namelijk conflicterende eigen belangen. Aangezien zaken nog weinig concreet konden
worden gemaakt (zo kon het historische en het te verwachten inkoopvolume niet worden
ingeschat) en inspanningen hiertoe veel energie vergde, ontstond er een ongeduldige
sfeer in de werkgroepen, die de samenwerkingsbereidheid van de deelnemers nadelig
heeft beïnvloed.
Het is raadzaam de samenstelling van projectgroep te variëren gaande het proces: in
eerste instantie niet de materiedeskundigen maar de management verantwoordelijken.
Hierdoor kunnen op het juiste niveau de kaders worden vastgesteld, waaraan
vervolgens de materiedeskundigen invulling kunnen gaan geven. Hierdoor wordt
tevens uitgesloten dat eigen belang van de materiedeskundige prevaleert boven het
organisatie- of gemeenschappelijk belang.
21
4.7.7 Gebruik van de Leidraad GIA
Bij aanvang van de werkgroepen is in beide pilots de checklist zoals opgenomen in de
Leidraad GIA integraal aan de werkgroepleden voorgelegd. De werkgroepleden voelden
zich echter door het niveau en de hoeveelheid vragen overweldigd. Daaropvolgend
hebben de projectleiders de vragen selectief aan de deelnemers voorgelegd.
Zoals eerder gezegd, hebben de werkgroepen zich nog alleen beziggehouden met de
fasen Verkenning en Synchronisatie. Aangezien deze twee fasen veel tijd vergen, ontstaat
de indruk dat er geen voortgang wordt geboekt. Het is daarom raadzaam om de
deelproducten tijdens deze fasen expliciet te maken, zodat de voortgang zichtbaar kan
worden gemaakt.
Aangezien `slechts' de eerste twee fasen van het inkoopmodel zijn doorlopen, kunnen
geen specifieke conclusies worden getrokken met betrekking tot benodigde aanvullingen
van de Leidraad GIA ten behoeve van het gezamenlijk inkopen van
communicatiediensten.
De Leidraad GIA is vooral een nuttig instrument voor projectleiders of voorzitters van
inkoopsamenwerkingen. Het biedt houvast tijdens besprekingen en helpt het proces te
structureren. Het is echter raadzaam om de inhoud van de Leidraad GIA gedoseerd aan
de deelnemers aan te bieden, aangezien zij de Leidraad GIA al snel als te omvangrijk
beschouwen. Van belang is ook om de Leidraad niet te zien als dwingend en belastend
instrument, maar als hulpmiddel die het denkwerk tijdens een samenwerkingsproject kan
verlichten.
22
BIJLAGE 1
Rol- en taakverdeling betrokkenen bij de inkooppilots communicatiediensten
Nadere uitwerking d.d. 7 augustus 2002 n.a.v. stuurgroepvergadering 18 juli 2002
1. Voorlichtingsraad
(VoRa)
VoRa is opdrachtgever van de pilots;
VoRa beslist over tussen- en eindproducten van de pilots op basis van advies van de
stuurgroep;
VoRa beslist over implementatie, beheer en follow-up op basis van aanbevelingen van
de stuurgroep.
2. Deelnemende
ministeries
Deelnemende ministeries machtigen de VoRa schriftelijk namens hen te komen tot
gezamenlijke aanbesteding en inkoop van betreffende communicatiediensten;
Deelnemende ministeries geven op grond van departementale richtlijnen en andere
departementale ontwikkelingen aan tot welke fase in het proces van gezamenlijke
aanbesteding en inkoop zij kunnen deelnemen: dit kan betekenen dat een ministerie
zich na een bepaalde fase in het proces moet terugtrekken;
Deelnemende ministeries aan pilots zijn verantwoordelijk voor departementale
afstemming met en terugkoppeling aan relevante departementale beslissers.
3. Stuurgroep
Voorzitter geeft leiding aan de stuurgroep namens de VoRa;
Voorzitter en leden rapporteren binnen hun gremium over voortgang en resultaten
pilots;
Stuurgroep bewaakt kwaliteit tussen tussen- en eindproducten en brengt advies uit aan
de VoRa over tussen- en eindproducten;
Stuurgroep bewaakt kwaliteit en voortgang van de pilots, leerervaringen en
aanbevelingen ten aanzien van implementatie, beheer en follow-up;
Stuurgroep creëert randvoorwaarden en faciliteert om kwaliteit en voortgang te
waarborgen.
23
4. Programmacoördinator
· Programmacoördinator is opdrachtnemer namens de VoRa en budgetverantwoordelijk;
· Programmacoördinator is eerste aanspreekpunt voor projectleiders;
· Programmacoördinator rapporteert aan de stuurgroep en in overleg met de voorzitter
van de stuurgroep aan diverse VoRa-gremia, w.o. PCI;
· Programmacoördinator coördineert de pilotprojecten.
5.
Projectleider, projectsecretaris en projectgroep
· De projectleider is verantwoordelijk voor het opstellen van het projectplan en de
(kwaliteit en voortgang van de) tussen- en eindresultaten van het deelproject;
· De projectleider bepaalt in overleg met de projectsecretaris en de leden de organisatie,
planning en inrichting van het project;
· De projectsecretaris ondersteunt de projectleider, voert diverse taken uit en vervult een
`verbindende' rol tussen de deelprojecten (als projectsecretaris van alle deelprojecten);
· De projectgroepleden vervullen hun rol en taak zoals genoemd onder punt 2.
6. Werkgroep
GIA
· Werkgroep GIA is klankbord en fungeert als `expert' voor projectleiders en
projectsecretaris;
· Werkgroep GIA verwerkt resultaten pilots in leidraad GIA.
24
BIJLAGE 2
Veel gestelde vragen (mei 2003)
(J) betekent: juridische check verricht
Aanbesteden van mantelcontract Richtlijn. Politiek akkoord per 21 mei 2002. Er moet
binnen EA
nog overeenstemming worden bereikt binnen het
Europees Parlement.
Minimale afnameplicht
Is er een minimale afnameplicht?
Minimale afnameplicht: Ja.
Indien niet aanbesteden: vergoeding tegenover
stellen? Nee (tenzij raamcontract, dan wel iets
plaatsen).
Ministeries
Mag een ministerie het contract
Ja, dat mag. Je moet vooraf de
opzeggen (bijvoorbeeld na 4 jaar)
opzeggingsbepalingen bepalen (J).
Wat gebeurt er als een ministerie
tijdens de contractperiode opzegt?
Wat als dientengevolge veel minder De kans dat deze situatie zich voordoet bij een juiste
opdrachten worden aanbesteed dan raming is gering. Stel dat dat 2 miljoen wordt
wel het totaal bestede bedrag lager
geraamd en uiteindelijk wordt 1 miljoen dan wel 4
uitvalt?
miljoen aanbesteed, dan is dat geen probleem.
Wat is de maximale loopduur van
Maximaal vier jaar, verlening mag alleen als aan
het contract?
bijzondere voorwaarden wordt voldaan (J).
Contactbeheer
Wie is juridisch aansprakelijk?
Contractbeheerder is juridisch aansprakelijk.
Wie is contractbeheerder?
Is het Rijk, dat is altijd specifiek 1 ministerie (J).
Mag je contractbeheer en financieel Ja dat mag, het is niet aan te raden (J).
beheer uit elkaar trekken?
Kosten verbonden aan het
Wie betaalt die? (overleggen met de deelnemers).
contractbeheer?
Perceelindeling
Welke voorwaarden zijn er ten
Percelen moeten elkaar uitsluiten (J).
aanzien van de perceelindeling?
Hoe definiëren we de
Op basis van duidelijk toetsbare criteria (J) en
uitsluitingsgronden?
duidelijke omschrijving.
25
Wat als er uiteindelijk in 1 perceel
Waarschijnlijk een vergoeding uitkeren (hangt samen
niets wordt aanbesteed?
met niet voldoen aan afnamenplicht).
Afhankelijk van type contract (mantel/raam).
Aankondiging
Moet in de aankondiging de naam
Ja, de naam van de ministeries of het Rijk (J).
van de ministeries worden
genoemd?
Inschrijven
Mogen bureaus zich op meerdere
Ja dat mag (J).
percelen inschrijven?
Soort EA?
Niet openbaar.
Opdracht met onderhandeling na preselectie.
Selectiecriteria
Mag de zwaarte (met name
Is lastig.
financiëel) van de selectiecriteria per
perceel verschillen? Dit is van
belang voor perceel 2 (kwalitatief
onderzoek). De kleine bureaus zijn
het beste, deze moeten niet buiten
de aanbesteding vallen
Is er een minimale afnameplicht?
Ja, bij alle bureaus in het mandje moet binnen de
loopduur van het contract een opdracht worden
aanbesteed. Anders moet een vergoeding worden
toegekend. Er moet een duidelijke regeling zijn.
Is toch afhankelijk van het type contract.
Moet je in de selectiecriteria
Het totaalbedrag moet geraamd worden. Het uiteinde
aangeven hoeveel opdrachten
aanbestede bedrag mag 5% hoger zijn. Het aantal
worden aanbesteed?
opdrachten is niet van belang. Het gaat om de
opdrachtsom.
Dit is in tegenspraak met het eerder gegeven
antwoord!!
Moet er een minimaal aantal
Ja, drie bureaus (J).
bureaus per perceel worden
geselecteerd?
Wat is het maximum?
Onbeperkt. Let wel dat naarmate meer bureaus
worden geselecteerd, de kans groter wordt dat
uiteindelijk bij veel bureaus niets wordt aanbesteed
(J).
26
Uit efficiency-overwegingen: stel maximum op
ongeveer 5.
Hoe zorgen we ervoor dat we binnen Meer bureaus selecteren.
het mandje voldoende bureaus
Let wel: minimale afnameplicht / vergoeding
hebben om uit te kiezen (zeker in
(afhankelijk van type contract).
perceel 1, een veelheid aan soorten
opdrachten en maar vijf a zes
bureaus in dit perceel)?
Moeten we de selectiecriteria voor
Ja.
het aanbesteden van individuele
onderzoeksopdrachten binnen het
mandje, opnemen in het
selectiedocument?
Aanbesteden individuele
onderzoeksopdracht
Mogen opdachten bij bureaus buiten Ja, dat mag. Daarvoor moeten toetsbare criteria
het mandje worden aanbesteed?
worden geformuleerd (J).
Stel: heel specifiek onderzoek: eerst bureaus in het
mandje vragen, daarna er buiten.
Wat indien er bij beleidsafdelingen
Deze vallen binnen de opdracht
een communicatieonderzoek wordt
'communicatieonderzoek' van deze EA. Moeten dus
aanbesteed?
binnen dit contact worden aanbesteed.
Korting?
Via staffeling (per opdracht en totaal) en prijslijst.
Mag je een korting bedingen bij een Staffelen!
bepaald besteed bedrag?
Ja, meenemen in de selectiecriteria,
Korting wordt achteraf verdeeld over de deelnemende
ministeries (voorstel: korting verdelen naar rato van
het aanbestede bedrag).
Hoe verloopt de aanbesteding van
Bij alle bureaus in het mandje (van het betreffende
een opdracht binnen het mandje?
preceel) een offerte aanvragen (J) (dit mag de AO
van de individuele ministeries niet doorkruisen) .
Wat indien binnen zes maanden (na Afhankelijk van contract wat er dan moet gebeuren.
de start van het contract) geen
opdracht wordt aanbesteed?
Moet je een doelgroeponderzoek
Ja, tenzij ...
(perceel 1) perse aanbesteden
binnen het raamcontract?
27
Moeten er criteria worden opgesteld Ja, toetsbare criteria. Alle bureaus moeten een
voor het gunnen van opdrachten
eerlijke kans krijgen en de beoordeling moet objectief
binnen het mandje?
plaatsvinden (dit is geen garantie dat uiteindelijk bij
alle bureaus binnen het mandje wat wordt
aanbesteed) (J)
Op basis van welke criteria selecteer o.a. op basis van de prijs en prijs/kwaliteitverhouding
je binnen het mandje
(bureaus binnen het mandje zijn natuurlijk al
geselecteerd op kwaliteit)
Bureaus
Stel een bureau valt af (gaat failliet
Nee. In dat geval moet er een nieuwe EA
of om andere redenen), mag je dan
plaatsvinden (J).
het mandje aanvullen?
Wat indien bureaus fuseren
Let op: o.a. conflicting accounts en er moeten
- in het mandje?
minimaal drie bureaus overblijven.
- in en buiten het mandje?
Overig
Pretest
Deze is opgenomen in zowel de campagne EA als de
communicatie onderzoek EA.
Lopende contracten
Hoe verhouden lopende contracten
Overlap voorkomen (anders dubbel aanbesteden) (J)
zich tot elkaar (lopende
raamcontracten bij ministeries)
De juridische dienst maak momenteel een studie van het aanbesteden van
raamcontracten binnen E.A. Mede op basis van de notitie van BZK hierover. Zij maken
een document waarin wordt aangegeven binnen welke randvoorwaarden aanbesteding
plaats kan vinden.
28