Levert aanbesteden geld op?
Bron: Automatiseringgids.nl
Naar aanbestedingen in de ICT-sector wordt niet of nauwelijks onderzoek gedaan. Een ernstige omissie. Want wat zijn de voor- en nadelen ervan? Elke discussie over aanbesteden als methode, zegt Frank van Vonderen, is zinloos als die niet wordt onderbouwd met cijfers. Een eerste verkenning op basis van de cijfers uit 2008.
Wat weten we eigenlijk van ICT-aanbestedingen? Juist in een wereld waar ICT-afdelingen zich bedienen van key performance indicators, usage statistics en functiepunten is nauwelijks kwantitatief onderzoek gedaan naar ICT-aanbestedingen.
Een discussie over aanbestedingen in de ICT is zinloos als je niet weet hoe aanbesteden als instrument wordt toegepast. In de huidige situatie ontbreekt het antwoord op simpele basisvragen. Enkele voorbeelden:
* Hoeveel aanbestedingen worden er gestart en afgerond?
* Welke sectoren besteden er het meeste aan?
* Welk type diensten en leveringen worden afgenomen?
* In welke mate wordt gebruikgemaakt van externe ondersteuning?
Tot op heden is teleurstellend weinig feitelijk onderzoek gedaan naar de werkelijke toepassing van de aanbestedingsmethode. Discussies lijken meer te worden gevoerd op basis van eigen ervaringen. Een gemiste kans. Op deze manier wordt de discussie over de toepassing van aanbesteding als methode nooit feitelijk gevoerd.
Brancheverenigingen van ICT’ers of inkopers zouden hier het initiatief in kunnen nemen, net als bijvoorbeeld het regiebureau Inkoop. De gegevens uit een eenvoudige inventarisatie bieden al een interessant beeld en nodigen uit tot verdieping.
Wat om te beginnen opvalt, is dat in 2008 zo’n 365 ICT-aanbestedingen zijn aangekondigd, terwijl maar van 228 aanbestedingen is aangegeven dat zij zijn gegund. Hier zit een groot gat tussen. Bij het aantal gegunde aanbestedingen moet nog worden meegenomen dat een aantal procedurevormen alleen een publicatieplicht heeft bij gunning en niet bij aankondiging (de zogenaamde 2B-diensten).
Hoe kan het zijn dat er zoveel meer aankondigingen zijn dan gunningen? Een hypothese is dat men het niet zo nauw neemt met de publicatieverplichting met betrekking tot de gunning. Hier is wat voor te zeggen: wat is immers de toegevoegde waarde voor de aanbestedende dienst? De aanbiedende ICT-bedrijven weten daarnaast ook al dat ze of hebben gewonnen of zijn afgevallen en in het laatste geval weten ze, met enig speurwerk, ook wie hen heeft weten af te troeven.
Een tweede hypothese is dat een groot aantal aanbestedingen niet tot gunning leidt: dat de aanbesteding wordt gestopt of niet wordt gegund. Van dertien aanbestedingen is gepubliceerd dat zij het afgelopen jaar zijn gestopt of niet zijn gegund. Hiervoor werden verschillende argumenten gegeven: geen behoefte meer, fouten in de aanbestedingsprocedure, geen aanmeldingen ontvangen. Vaker nog werden geen argumenten gegeven.
Het aantal gestopte aanbestedingen is erg laag. Mede gezien de huidige marktomstandigheden (aanbestedende diensten kruisen steeds vaker de degens met de markt in een rechtszaal) is het aannemelijk te veronderstellen dat niet elke afgebroken of niet-geslaagde aanbesteding als zodanig wordt gepubliceerd. Hoewel het natuurlijk leuker is successen te delen dan mislukkingen, is dit wel jammer. Feitelijke informatie over de verhouding tussen succes en falen van een aanbestedingsprocedure is een belangrijke indicator voor de kwaliteit en effectiviteit van het instrument.
Een derde verklaring zou kunnen zijn dat het aantal aanbestedingen sterk is gestegen en een aantal procedures nog loopt. Het verder volgen van de procedures in 2009 zou hier een antwoord op kunnen geven.
Van alle aankondigingen nemen de gemeenten de meeste publicaties voor hun rekening (zie figuur 1). Niet verrassend, mede gezien het grote aantal gemeenten in Nederland. Het is echter van belang te weten of ook alles is aanbesteed wat zich op grond van de criteria hiervoor leent, met andere woorden: is men nu compliant met de aanbestedingswet? Op dit punt is maar incidenteel onderzoek gedaan. Op grond van deze inventarisatie betwijfel ik of de volgende sectoren zich aan de publicatieplicht houden: Water, Zorgsector, Bibliotheken, Omroepen en Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO). Een nuancering bij deze laatste is dat vrijwel alle gevonden publicaties afkomstig zijn van de grote ZBO’s: Belastingdienst, SVB, IB- Groep en CJIB. Van de andere ZBO’s (tegen de 125) zijn nauwelijks ICT-aanbestedingen gevonden.
In de genoemde sectoren had ik op voorhand meer aanbestedingen verwacht, dit gezien het grote aantal entiteiten in de sector dat aanbestedingsplichtig is en het belang van ICT in de bedrijfsvoering. Zonder enige verdere informatie voert het te ver om bij voorbaat te stellen dat in deze sectoren een loopje wordt genomen met de aanbestedingswetgeving. Het zou vanuit het oogpunt van compliancy natuurlijk wel zinvol zijn om hier nader onderzoek naar te doen.
De organisaties die de meeste ICT-aanbestedingen hebben gepubliceerd, zijn Rijkswaterstaat, de Belastingdienst en de gemeente Amsterdam. Alle drie hebben ze het afgelopen jaar meer dan tien ICT-aanbestedingen aangekondigd en/of gegund.
Los van de vraag wie er zoal aanbestedingen publiceert, is het interessant om te zien welke ICT-producten worden aanbesteed. In figuur 2 is hiervan een overzicht opgenomen. Hoewel sprake is van een redelijke verdeling, valt toch op dat relatief veel aanbestedingen betrekking hebben op kernsystemen (systemen die primaire bedrijfsprocessen ondersteunen, zoals een belastingsysteem, basisregistratie of een waarderingssysteem) en ondersteunende systemen (facilitair systeem, salarissysteem). Dit zijn typisch systemen die projectmatig worden ingericht in samenwerking met de business. Het lijkt erop dat investeringen die onder het mandaat van de ICT-afdeling worden aangeschaft, minder vaak worden aanbesteed (programmeerdiensten, storage, netwerk), terwijl op dit vlak de nodige investeringen zichtbaar zijn.
Wanneer de publicaties van ICT-aanbestedingen worden bekeken, valt verder op dat veel aanbestedende diensten zich laten ondersteunen door externe partijen. Enkel en alleen op basis van de gepubliceerde gegevens is al zichtbaar dat in ruim een kwart van de gevallen de aanbestedende dienst wordt bijgestaan door een externe partij. Daarnaast vragen aanbestedende diensten regelmatig ook inhoudelijke begeleiding bij het specificeren van de behoefte en het opstellen van het programma van eisen. Deze ondersteuning is extern vaak niet zichtbaar. De mate waarin aanbestedende diensten zich in een aanbestedingstraject laten ondersteunen door externe partijen, zou dan ook nog weleens een stuk hoger kunnen liggen.
Bij de publicatie van gunningen wordt lang niet altijd opgegeven welke partijen de werkzaamheden hebben gewonnen. De informatie die vrijwel altijd ontbreekt, is de prijs die als gevolg van de aanbesteding is overeengekomen. Bij de aankondiging wordt gevraagd de verwachte kostprijs op te geven, maar ook die informatie is vaak incompleet of niet ingevuld. Door het ontbreken van dit soort informatie ontbreken harde cijfers over wat aanbestedingen nu opleveren en hoe het competitieve element kostenvoordelen met zich meebrengt. Dit zou juist waardevolle input zijn voor de steeds terugkerende discussie of ‘al dat gedoe met aanbestedingen nu zijn geld oplevert’.
Het lijkt in de praktijk ronduit een mythe dat met de aanbestedingswetgeving buitenlandse partijen een grotere kans hebben om in Nederland opdrachten te winnen. Bijzonder veel aanbestedingen zijn geschreven in de Nederlandse taal en slechts in minder dan een paar procent van de gegunde opdrachten was een buitenlandse partij genoemd als degene met wie een contract of raamovereenkomst is aangegaan.
Ten slotte valt op dat er nog relatief weinig gezamenlijke aanbestedingen worden gedaan. Daar waar gezamenlijk wordt aanbesteed (met name gemeenten), treedt men gezamenlijk op als aanbestedende dienst, maar wordt steeds per gemeente een apart perceel gehanteerd. Men koopt dus wel samen in, maar de specificaties zijn per deelnemer vaak verschillend.
Overigens: in de exclusieve gevallen waar wel gezamenlijk wordt aanbesteed en daarnaast sprake is van gemeenschappelijke specificaties (het afgelopen jaar was dit zichtbaar bij voorzieningen voor de rijksoverheid, sociale diensten), leidde dit tot relletjes of zelfs Kamervragen. Dit heeft in de meeste gevallen echter niets te maken met het feit dat gemeenschappelijk wordt aanbesteed, maar met fouten in de aanbesteding en het feit dat leveranciers hier bovenop zitten en hun marktaandeel proberen af te schermen. In 2009 doen zich hier direct al nieuwe voorbeelden van voor.
Frank van Vonderen (f.van.vonderen@chvv.nl) is adviseur en medeoprichter van CHvV Associates, specialist in ICT-inkoop en -aanbesteding.
De cijfers in het artikel zijn gebaseerd op eigen onderzoek: van 2008 zijn alle ICT-gerelateerde aanbestedingspublicaties op Tenders Electronic Daily (TED) en www.aanbestedingskalender.nl geïnventariseerd.